浅谈中美证券监管体制比较及对我国的启示

美国证券市场的运行最自由，管理最严格，与其高效、实用的证券监管体制密不可分。我国的证券市场起步晚，在发展过程中出现了一系列的问题。通过中美证券市场监管体制的对比分析，可以从中找出中国证券市场监管体制与美证券市场监管体制的主要差距，并探索到对目前中国证券市场监管体制的一些改进方法。

　　一、美国证券市场监管体制

　　美国的证券市场监管是以为监管的主导力量，通过实施法律法规来实现对全国证券市场的集中统一管理，其主要特点有：

　　(一)系统、完备的证券法律法规

　　目前，美国证券市场监管已建立起以《1933年联邦证券法》、《1934年证券交易法》以及《1975年证券法修正案》为核心的法律体系。其中《1933年联邦证券法》主要以公开原则规范证券的第一次发行，要求对证券发行人及其发行的证券给予充分完整的信息披露，禁止以欺诈手段销售证券，违者将承担法律责任。《1934年证券交易法》则主要规范证券发行后的交易行为，禁止证券交易中的欺诈行为，明确规定了联邦证券交易委员会(SEC)的法律地位和职责。《1975年证券法修正案》则是在现代科技广泛应用的背景下制定的，除再次强调SEC的职能外，特别鼓励和倡导国内证券市场采用新技术。上述三法在美国起了“证券宪法”的作用。此外，还辅之以一系列与证券基本法相配套的证券关系法、各州的法律和判例，共同构成健全的美国证券监管法律体系。

　　(二)集中、统一、权威的证券监管机构

　　完备的立法体系需要一个集中、权威、高效的机构来保证其执行。美国联邦证券交易委员会(SEC)就是根据《1933年联邦证券法》和《1934年证券交易法》创建的一个独立的、超党派的、准司法的管理机关。由于SEC在组织设置上为一个独立的机构，被赋予了监管证券市场至高无上的权利，这种权利不受总统、国会、最高法院或任何一个行政部门的干预，只在法律规定的范围内独立行使其保证证券市场信息公开、保护投资者的合法权益的职权，被称之为“美国立法、司法、行政三权之外的第四权”。这就保证了SEC在证券市场管理中的权威性是无与伦比的，从而形成了一个集中、统一、权威的监管机构，执行命令非常迅速，监管效率极高。

　　(三)发达的自律管理

　　美国的自律管理也相当发达，并在整个监管体系中发挥着重要作用。包括两个方面：一是证券交易所的自律。联邦证券交易所隶属于SEC，是会员制的股份企业，在SEC的监督指导下，通过制定本交易所的规章制度来约束会员，实现自我管理。所有在联邦级证券交易所参加交易的集团、公司、投资机构、证券商和经纪人都必须在交易所注册为会员，接受交易所的监督指导。二是场外证券商的自律。“全国证券交易商协会”负责管理全国场外交易市场上的所有交易活动。它也实行会员制，吸收场外交易者，负责所有会员的注册，并主持注册考试和调查，同时，利用电子计算机化的统计系统、报价系统和转帐清算系统，监视场外交易中的证券交易量和交易价格的变化，防止不法交易的发生。

　　二、中国证券市场的监管体制

　　(一)监管主体

　　分两个层次：一是证券主管机构——国务院证券委员会(SCSC)，负责制定涉及证券市场的宏观政策，如组织有关部门拟订证券市场的法律法规草案、审批成立新的证券交易所、批准新的证券法规，同时与国家计委共同确定全国和各省的年度股票、债券发行额度。二是证券委的执行机构——中国证券监督管理委员会(SCRC)，它的法定主要职能是：起草证券法规；监督管理有价证券发行、上市及交易；对证券经营机构和证券清算、保管、过户登记公司及投资基金经营机构与证券从业人员的业务活动进行监管；会同有关主管部门审定从事证券业的律师、会计师事务所，颁发证券从业许可证；监管上市公司；对境内企业直接或间接向境外发行股票和上市行为进行监管；监管证券交易场所的业务活动等等。
(二)自律组织

　　有两种形式，即社会性的监督组织和行业自律。前者包括注册会计师及会计师事务所、律师及律师事务所、审计师及审计师事务所等证券业中介服务机构。它们在中国证监会确认从事证券相关业务的资格后，依据国家的法律法规对证券发行企业的财务报告、资产评估报告、招股说明书和法律意见书进行审核签证，实施社会监督并承担相应的责任。行业自律包括两个方面：一是证券交易所的场内自律。证券交易所对其会员在交易所内的交易实施监管，同时对上市公司和证券商会员的监管也起着重要的作用。二是场外交易的自律。“中国证券业协会”是经中国人民银行批准成立的，随后又由证监会给予资格认定，并经民政部核准登记的全国性证券业自律管理组织，通过制定和执行行业性的自律制度，监管证券场外交易，保证场外交易的公平与规范。

　　(三)监管法规体系

　　1998年以前我国证券市场和监管是通过一系列的行政规定，包括全国性的行政法规和地方性法规进行的。1998年《证券法》获得全国人民代表大会通过，标志着我国证券市场依法治市进入一个崭新的阶段。《证券法》和《公司法》作为我国证券市场监管的法律基础，和其他证券管理法规共同构成我国证券市场监管法规体系。

　　三、中美证券市场监管体制比较

　　(一)从证券市场的法律体系来看

　　美国证券市场具有专门的证券立法和统一的证券法规体系，有力地提高了证券监管的权威性和管制的深度与广度。而我国从1999年7月1日开始实施《证券法》，但缺乏与之相配套法律法规，如《证券交易法》、《证券信誉评级法》、《信托法》、《竞争法》至今也尚未出台。另外与《证券法》相关的《公司法》也存在可操作性差的问题。如关于证券民事赔偿，《公司法》和《证券法》都规定的比较原则，缺乏可操作性；对内幕交易，操纵市场行为未明确规定民事赔偿责任，因上述违法行为而蒙受损失的投资者只能依照《民法通则》的一般规章单独地向人民法院申请民事赔偿。至于上市公司管理层侵害公司利益，可能应该对投资者损失承担较大责任的中介、专业性机构和人员的民事赔偿责任等，在我国《公司法》、《诉讼法》中均尚未确立。因此，我国证券市场离公正、有效的司法体系还有很大的距离，有必要对我国的经济法律体系进行一次集中清理，保障我国证券监管的有效性。

　　(二)从自律组织看

　　美国证券市场是高度自律的，各证券交易所和全美证券商协会发挥了重要作用，有一套解决内部纠纷的仲裁程序。而我国在自我监管方面做得很差。首先行业自律功能不强。我国目前除两家证券交易所从某种程度上属于一种行业自律组织，对其会员机构、场内上市公司行使部分监管职责外，作为行业性民间协会的证券业协会仍处于非常薄弱的地位。证券交易所由于缺乏权责相对应的法律机制的约束，过多地追求盈利而忽视其应尽的监督职能。其次社会性的监督组织没有起到应有的作用。如注册会计师和会计师事务所执业水平低下，包括会计处理差错和不按要求进行信息披露，会计事务所不按独立审计准则等执业规范的要求执行审计业务。

　　(三)从监管主体看

　　美国集中、统一和权威的证券监管机构超脱于市场参与者之外，能够更为公平、公正、客观、有效、严格地发挥监管职能，从而更为有利于维护市场秩序。而我国证券市场的监管机构客观上仍存在法律界定不明确和监管主体多元化的问题。首先，《证券法》中没有明确国务院证券委员会的法律地位和职责，使其管理缺乏权威性，另外对国务院监督管理机构也未作明确指定，虽然有证监会，但它不是国务院的正式机构，而是国务院直属事业单位。其次，对股票一级与二级市场的监管是分割的，如在一级市场上规模计划由国家计划委员会负责，发行公司的确定一般由地方和的主管机关确定，仅报中国证监会审批而已。

　　(四)从监管手段看

　　美国主要依靠法律手段，严格依照法律法规实施监管。而我国经常使用政策手段监管股市，使股市变成了政策市、消息市。过度的行政干预弱化了证券市场的功能。一方面要考虑符合市场机制的要求，构造一个公开、公正、公平的证券市场；另一方面还要从中国的国情出发，保证社会主义公有制占主导地位，防止国有资产流失等问题。在两者存在一定矛盾的情况下，形成用行政手段控制市场规模、管理上市审批及调控股票价格等。同时有些管理政策出台缺乏科学及合理性，也不符合国际惯例，甚至加剧了市场的不稳定。
 

四、完善我国证券市场监管体制的建议

　　(一)建立独立的专业化的证券市场监管机关

　　借鉴美国经验，应在证券法中明确、规范证券监管部门，设立类似美国SEC的中国的证管会，其性质可像美国那样，采取半司法半行政形式，独立于行政体系之外，更接近于公共机构，采取委员会制，其执法机构组成人员为专业人士。并把有关证券发行和交易的职能权利全部集中到证管会，撤消现有证监会，将其合并到证管会中去，变现有多元化监管体制为一元化监管体制。同时应赋予证管会广泛的立法权与执法权，立法权主要指行政条例或规章的制定权与发布权，如果是条例可以经国务院认可或备案，但此权须由证券法直接授予；如果是规章则可以自定，在广泛咨询后可立即生效。在执法方面主要是由政权法赋予证管会一定的查封、扣压、询问等半司法权，使其真正做到有法可依，执法必严。

　　(二)强化我国证券监管的自律机制

　　我国证券监管体制还要发挥全国证券商协会及各证券交易所的监管职能。在美国这两类自律组织的作用也不可小视，尤其近年来美国进一步加强自律机构自我管理值得我们借鉴。证券商是最好的市场警察，其能否守法自律、规范经营、有效防范风险及强化各环节监管，将直接影响投资者利益、自身的生存问题，乃至整个证券市场的稳定。因此，加强证券公司规范化运作意识，充分发挥其自律作用对市场而言显得尤为重要。此外，还应加强社会性监督组织会计师事务所的建设，增强行业监管能力和制止弄虚作假行为。

　　(三)重点保证市场信息的充分披露

　　信息披露是市场约束的基础。美国在这方面做的非常成功，我们应借鉴美国的信息披露制度，把信息披露分为初次披露、持续披露和内幕人员交易披露等多方面内容。对于没能履行信息披露义务的证券市场参与者，有关监管部门要做出严厉的处罚。为此要加大对违规者的惩治力度。美国在安然事件后，通过了《萨班斯一奥克斯利法案》，该法案决定成立独立的公众公司会计监管委员会，其目的是要加大对证券欺诈犯罪的处罚力度。中国应增加对监管部门的经费投入，增加监管部门的人员配备，以真正落实对监管对象的全程监管，加大对证券欺诈犯罪处罚力度。此外，为确保市场建立起祛邪扶正的良好风气，还应建立全国联网的股票实时交易系统和监控、预警系统，通过法律形式授予证券监管部门必要的查处权力，并在证券监管、银行、法院之间建立统一的协调监管机制，加大对重大违法案件的打击力度。

　　(四)完善《证券法》及相关法律体系的建设

　　不应等到股市出现大的波动或挫折再来立法加以规范，应在借鉴美国经验的基础上结合中国证券市场的现状以及对前景的客观分析来完善法规体系。《证券法》虽已出台，但仍有许多问题被回避，因此其他一些相关法律法规也应相继出台。如以保护中小投资者利益的《投资者保护法》和《投资咨询法》，以规范企业并购行为为目的的《企业兼并收购法》都应出台，使之与《证券法》及其他现行法规形成一套协调运行的法规体系。

　　(五)转变对证券市场的监管理念

　　证券市场的基本功能是优化资源配置，即产权明晰的经济主体通过充分的竞争来决定价格，在价格的引导下实现资源的最优配置。因此监管的立足点应放在维护市场的“三公”原则上，即公开、公平、公正，而不应为了所谓控制风险，不时出台一些政策，影响市场的正常运行。对市场的直接参与，增加了市场的不确定性，实际上是额外增加了市场的风险性，也会伤害市场参与者的信心。因此对证券市场的监管理念，应由控制风险转到揭示风险。如果能通过监管实现风险的充分揭示，风险控制就会自然地成为投资者、上市公司及中介机构等市场参与者的自觉反应和行动。
 

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