浅论美国的证券监管体制及其对我国的启示

美国是实施主导型(又称集中统一型)证券监管体制的典型代表。中国的理想证券市场监管模式应该是：在以为主导的证券监管部门的集中管理和指导下，充分发挥证券监管部门垂直领导下的地方证券监管机构的作用，实行与地方、监管与自律管理相结合的监管体制。

　　美国的证券市场是目前世界上最庞大、最发达的证券市场，它的发行市场、流通市场、发行品种、市场容量、市场发育程度等，在西方资本主义国家中都是首屈一指的。近年来，它更是呈现出市场规模不断扩大、股票流通性显著增强、市场发育程度不断加深的强劲势头。与此同时，美国的证券市场也自称是运行最自由、管理最严格的证券市场。美国的证券市场监管体制以其实用性和高效性为众多国家所效仿，也为我国证券监管提供了许多启示。

　　一、美国的证券监管体制

　　美国是实施主导型(又称集中统一型)证券监管体制的典型代表，即以为监管的主导力量，制定系统的证券法律法规，设立专门的全国性证券监管机构，通过实施这些法律法规来实现对全国证券市场的集中统一管理。

　　1、系统、完备的证券法律法规。从20世纪30年代开始，美国就致力于对证券市场进行详尽的立法，经历半个多世纪的补充、修改和完善，逐渐形成了一个庞大的法律体系，驾驭着证券市场的各个方面。在较为健全的证券立法的基础上，美国又建立起由联邦证券交易委员会(SEC)统一管理的层次分明、覆盖面广、权威有效的证券监管体系。

　　目前，美国证券市场监管已建立起以(1933年联邦证券法》、(1934年证券交易法》以及(1975年证券法修正案》为核心的法律体系，确立了维护证券业的安全性、有效性、保障投资者的合法权益的监管宗旨。例如：(1933年联邦证券法》主要是以公开原则规范证券的第一次发行，要求对证券发行人及其发行的证券给予充分完整的信息披露，禁止以欺诈手段销售证券，违者将承担严厉的法律责任。(1834年证券交易法》则主要规范证券发行后的交易行为，包括对上市公司、证券交易所及证券商交易行为的管理，禁止证券交易中的欺诈行为，并明确规定了联邦证券交易委员会(SEC)的法律地位和职责。(1975年证券法修正案》则是在现代科技广泛运用于各领域的背景下制定的，它除了再次强调SEC的职能外，特别鼓励和倡导国内证券市场采用新技术。上述三法在美国起了“证券宪法”的作用。除此以外，还辅之以一系列与证券基本法相配套的证券关系法、各州的法律和判例，如(1970年证券投资者保护法》、(1984年内幕交易制裁法》、《1988年内幕交易与证券欺诈施行法》以及(1995年内幕交易私人诉讼改革法》、各州的《蓝天法》等，共同构成健全的美国证券监管法律体系。
2、集中、统一、权威的证券监管机构。众所周知，完备的立法体系需要一个集中、权威、高效的机构来保证其执行。美国联邦证券交易委员会(SEC)就是这样一个机构。它依据《1933年联邦证券法》和《1934年证券交易法》创建，是一个独立的、超党派的、准司法的管理机关，行使着美国证券监管法律所赋予的职责。SEC在机构设置上以纵横交错为特色，形成了一个严密的体系，以完成对证券市场的全面监控任务。

　　SEC总部设在华盛顿市，下设公司财力部、执法部、投资管理部、市场监督部等职能部门；还在全国各地的11个城市中设有地方或地区办公室，负责当地的证券执法。SEC的职责和职权包括：(1)负责制定并调整有关证券活动的管理政策，制定并解释证券市场的各种规章制度，并组织贯彻执行；(2)管理全国范围内的一切证券发行和交易活动，根据授权对证券交易中的投诉和其他可能违法的迹象展开调查；(3)当案件涉及证券交易所或证券商协会会员、注册的经纪人或中间商时，SEC有权进行行政诉讼并作出判决，对其进行行政处罚；(4)当有证据证明确实存在欺诈或者其他违法事件时，SEC可以诉渚法院要求给予民事罚款或将证据移交司法部，请求对当事人予以刑事诉讼。

　　由于SEC在组织设置上为一个独立的机构，不隶属于总统、国会、最高法院或者任何一个行政部门(如财政部或联邦储备银行等)，只在法律规定的范围内独立行使其保证证券市场信息公开、保护投资者的合法权益的职权，这就保证了SEC在证券市场管理中的权威性是无与伦比的，从而形成了一个集中、统一、权威的监管机构，执行命令非常迅速，监管效率极高。

　　二、美国证券监管体制的利弊

　　美国证券监管虽然属于典型的主导型体制，但其自律管理也相当发达，并在整个监管体系中发挥着重要作用。美国证券自律管理包括两个方面：一是证券交易所的自律。联邦证券交易所隶属于SEC，执行SEC的部分职能，管理全国各交易市场。联邦证券交易所是会员制的股份企业，在SEC的监督指导下，通过制定本交易所的规章制度来约束会员，实现自我管理。所有在联邦级证券交易所参加交易的集团、公司、投资机构、证券商和经纪人都必须在交易所注册为会员，接受交易所的监督指导。二是场外证券商的自律。“全国证券交易商协会”负责管理全国场外交易市场上的所有证券交易活动。它也实行会员制，吸收场外交易者包括证券公司、投资机构以及个体证券经纪人为会员，负责所有会员的注册，并主持注册考试和调查，同时，利用电子计算机化的统计系统、报价系统和转账清算系统，监视场外交易中的证券交易量和交易价格的变化，防止不法交易的发生。

　　美国的主导型证券监管体制优点主要有：(1)管理机构超脱于市场参与者之外，能够更为公平、公正、客观、有效、严格地发挥监管职能，从而更为有利于维护市场秩序，协调证券市场乃至与国外证券市场的关系。(2)具有专门的证券立法和统一的证券法规体系，有力地提高了证券监管的权威性和管制的深度与广度，突破了跨地域的管制界限，监管力度更加强大。(3)监管机构作为居于超脱地位的纯公共机构，其非利益导向性使之更为注重保护投资者利益。(4)部门在监管结构中的最高地位使得监管可以有效限制自律组织的“自利”弱点并加以合理和引导和利用。
但是，由于主导型管理对监管的依赖强，使之必然存在一些缺点：(1)由于证券市场管理的艰巨性和复杂性，以及监管涉及面广、监管难度高和-监管内容复杂，使得单靠管理机构很难实现既有效管理又不过多行政干预的目标。(2)由于监管者与自律机构相比，离市场相对较远，掌握的信息相对有限，这使得监管的直接成本更高，从而降低了监管效率。(3)往往被投资者以严厉的执法者或者救世主的面目所看待，而不同于自律机构相对温和的行业自律者形象，这更容易诱发道德危险和逆向反应，增加监管的间接成本。(4)官员的专业知识和素质往往未必有自律者高，薪金往往较市场参与者低，再加上普遍存在的官僚主义，甚至腐败，这就会导致监管优势的弱化。

　　三、美国证券监管体制对我国证券监管的启示

　　我国现行的主导的集中统一的证券监管体制于1998年正式建立。中国证券市场是在计划经济体制向市场经济体制转换的过程中形成和发展的，市场的不发达导致证券监管的责任重大。中国在建立证券监管体制时，充分考虑自身政治、经济、历史传统等因素，吸取了包括美国在内的许多国家的经验教训，最终实行了类似于美国的主导的集中统一管理体制。由于主导的证券监管模式并不是完美无缺的，加之中国证券市场有其自身发展的特点，故在如何完善这一监管体制方面，我们还有很长的路要走。针对当前我国证券监管中存在的几个突出问题，结合个人实际工作体会，特提出以下建议：

　　1、要进一步完善集中、统一的监管体系，树立中国证监会的监管权威。美国经过多年的监管实践，建立起以SEC为核心，以11个地方派出机构为辅助的监管体系，对全国证券市场进行全面、系统、高效的监管，SEC也树立了高度的监管权威。反观我国，虽已建立起由中国证监会统一领导的证券监管体系，证监会也已成为类似美国SEC的有准立法权与准司法权的监管机构。但实践中，中国证监会的监管权威远远不能与美国SEC相比。这既有体制本身尚不完善的原因，也有因监管部门经验不够所引致的不足。例如，证券监管立法缺乏前瞻性，因而导致法则的不稳定性和不持续性；证券立法与执法脱节，现行法律、法规不能得到有效执行，削弱了法律的权威性；证券监管部门与其他经济管理部门及地方尚不能协调一致；等等。作为身兼培育、引导和监管证券市场发展职能的证券监管机构，不能仅仅局限于本领域的监管视野，必须注重决策合理化和对国家整体利益的通盘考虑。应进一步弱化证监会与地方之间存在的利益冲突和管制障碍，充分发挥证监会派出机构在监管当地证券机构、上市公司和当地市场等方面具有的不可替代的信息优势，让地方证管部门担当起更多的具体监管职责，促进其一线监管的有效性。与此同时，在有法可依的情况下更应强调有法必依，严格执法，惩制违法违规行为，维护证券市场的健康发展，树立证券监管的有效性和权威性。
 

2、加强行业自律管理，增强自我监管意识，以弥补主导监管的弊端。毫无疑问，现阶段的中国经济、体制与市场发展的国情客观上要求确立强有力的集权管理，但选择集中立法管理并不意味着对自律管理的抛弃。证券市场自律监管在发现问题、处理问题方面的敏感性、高效性和低成本的优势已越来越被认可。美国近些年在加强自律机构自我管理方面所做作的工作就足以证明这一点。我国的自律机构，尤其是交易所，在一线监管中具有的低信息成本、应变灵活性和敏感性等优势，是部门无法替代的。我们应尽快完善交易所在组织和发展市场方面的激励机制，加强交易所在上市公司持续信息披露、市场股价异常波动和一般违规行为查处等方面的监管权责，以利于建立层次分明、功能完善的证券监管体系，充分发挥监管制度功效。

　　3、加强对监管部门的监督及其自身建设。主导型体制下，权力集中的主要弊端就是集中本身带来的官僚主义和监管低效率。对此，必须设立有效的内部控制机制和外部监督机制，以防止官僚主义行为，避免管制者被利益集团所“俘虏”，提高监管与服务的质量，从而确保证券监管的公正性和效率性。证券监管机构内部控制的核心在于以高效廉政为本，要制定并有效实施约束监管人员的内部规章和责任制度，并辅之以高薪养廉。外部监督的关键在于提高监管透明度，形成社会公众对监管行为的有效监督、评价和及时反馈，并不断加强监管队伍建设和人员的培训，在实践中提高监管人员的业务水平。1998年以来，我国证监会推出的各项改进措施，包括公开监管工作程序、公布证监会内部工作纪律、设立证监会主席热线电话、颁布证监会工作人员守则等等，反映出证监会强化对监管者的监管，提高监管质量的决心。

　　根据以上分析，我认为，中国的理想证券市场监管模式应该是：证券监管部门的集中管理、调控、监督和指导下，充分发挥其垂直领导下的地方证券监管机构的作用，调动证券自律机构自我管理的积极性，实现与地方、监管与自律管理的有效结合，运用法律和市场调节手段实行统一管理与市场自律相结合的监管体制。这种监管体制的建立是一个长期的逐渐完善的过程，需要方方面面的支持与协作。在这一过程中，证券监管机构的首要任务是以“公平、公正、公开”为监管原则，树立一个公正、权威的自我形象，切实保护投资者的合法权益，同时，不断加强专业水平和认识市场、把握市场的能力，从而提高监管效率。
 

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