关于公用企业的限制竞争法律规制问题的探讨

我国公用企业是由限制竞争的法律和政策导致的法定限制竞争，具有典型的行政色彩。这种公用企业的行政性和法定性在引入市场机制后，凭借其独占的优势地位，严重损害了消费者利益，违背其设立初衷，因此应对其限制竞争行为进行规制。从市场竞争的自由与公平、维护中小企业利益与消费者利益角度出发，完善其法律法规体系，并重建法律规制制度。

　　公用企业是通过网络提供传统公共服务的产业如电信．电力、煤气和供水服务等．通常具有自然限制竞争的特征，习惯上称其为公用事业(Publicutilities)。虽然我国公用企业限制竞争从经济学角度看其性质仍属于自然限制竞争，但是其形成和发展有别于西方国家。其产生源于我国传统的计划经济体制和对曾经深度受压迫的广大劳动者的呵护而其形成则是由限制竞争的法律和政策导致的法定限制竞争，具有典型的行政色彩。这种公用企业的行政性和法定性在引八市场机制后，凭借其独占的优势地位，部门利益．行业利益膨胀，严重损害了消费者利益，违背其设立初衷．因此应对其限制竞争行为进行规制。

　　一、我国公用企业的限制竞争行为

　　在我国的现实生活中．公用企业的限制竞争行为主要为公用企业及其他依法独占企业强制交易、搭售、索取高价、提出不合理交易条件等行为，如电信公司搭售维修服务．报刊强制收取话费预付款、抵押金．天然气公司措售燃气具，电力公司．自来水公司措售计量表、实行底度收费方式．滥收费用．保险公司与其他企业．单位联合强制保险等等：另外．拒绝交易、排他性交易也已经出现。而涉及公用企业的限制竞争行为的规制规范较少．主要为《反不正当竞争法》第六条及国家工商局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。法律与现实的脱节构成公用企业的限制竞争行为的“合理“存在也成就规制的迫切性。

　　二，我国规制公用企业的限制竞争行为存在的问题

　　1公用企业限制竞争行为法律规制的制度基础不完善

　　规制公用企业的限制竞争行为必须有良好的制度基础．包括法律和政策。首先市场经济国家在规制公用企业的限制竞争行为时．都有与时俱进的规制公用企业的限制竞争行为法律制度作为行为依据。而中国的公用企业竞争行为法律规制仅有《反不正当竞争法》中一个条款．根本无从谈起。其次．在对公用企业限制竞争环节实施规制．建立管制制度(如市场准八、价格确定以及普遍服务等)时．还必须在竞争性环节充分引入竞争。而我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。

　　2缺乏充分的信息系统

　　在法律规制中．应当有发达的信息系统提供充分的信息．帮助立法者和执法者理智决策这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时．应当积极主动地听取诸如消费者、企业其他相关行业甚至专家学者的声音。但是．我国的实际情况却是．部门或刚愎自用．或另有他谋．总是不愿意广开言路．决策程序过于封闭．难免出现决策错误或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。

　　3．市民社会发育不良，消费者运动发展不充分

　　市民社会是一个具有自我组织能力的巨大系统．它自身可以从内部建立起必要的秩序，其成员都是独立的个体．这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害改革开放20年来，我国经济市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是．在以市场失灵为前提的自然限制竞争面前．围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识却停滞不前。

　　消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益．改善自身地位的社会运动。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的限制竞争经营者。但是我国消费者运动起步较晚．消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足．并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于限制竞争经济力量的威慑力。

　　基于上述问题，我们在规制我国公用企业限制竞争行为的时候应做到明确法律规制目标完善法律法规体系．同时重建法律规制制度。
三我国规制公用企业的限制竞争行为的若干思考

　　1法律规制的目标市场竞争的自由与公平一中小企业利益一消费者利益

　　要实现经济效率．必须维护市场竞争的自由与公平．故我国规制限制竞争行为法律首要保护的目标应是市场竞争的自由与公平．即经济自由与经济公平。公用企业如果不正当地利用自身优势妨碍竞争对手的竞争甚至将其逐出市场或阻碍新的竞争者进入．或者利用自己的地位．恣意决定其他经济阶段的竞争盘剥其他企业．就损害了经济自由与公平．应当受到规制。

　　我国规制限制竞争行为立法保护的问接目标应是竞争者的利益．尤其是中小企业的利益。欧盟竞争法要求支配企业承担保护弱小竞争者的特殊责任．所以欧洲法院指出在滥用行为的认定上．不需要考虑支配企业的主观意图，也不需要考虑支配地位与滥用行为之问的因果关系．而考虑客观上是否使中小企业受到损害。所以只要是支配企业行为所引起的加剧损害或消除竞争的市场结构的变化．就可以构成滥用．即使实现变化的手段并不依靠支配企业的经济力量。我国规制公用企业的限制竞争行为法律应借鉴欧盟的作法强调对中小企业的保护．但法律对中小企业的保护应通过禁止公用企业滥用市场优势．维护市场竞争机制来实现．这种保护不能穿越市场竞争机制。

　　规制公用企业的限制竞争行为法律所保护的终极目标应是消费者的福利。日本匈牙利韩国和我国台湾等国家和地区在其竞争法总则或序言中明确表示法律的保护目标之一是消费者的利益．美国更是将消费者的利益是否最终受损作为界定滥用行为的立足点。经济台作组织(OECD)在其拟定的《竞争法基本框架》“引论”中指出“竞争法的基本目的是改善经济效能．使消费者享受较低的价格更多的选择和更好的产品质量。通过对限制竞争行为的禁止．保护市场竞争机制和中小企业的利益，以达到对消费者利益的最终保护．这就是规制公用企业的限制竞争行为法律保护的终极目标

　　2法律法规体系的完善

　　在我国．出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性．规范公用企业的立法机构繁多重叠，从人大到主管部门．甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等．但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性．削弱部门立法带来的限制竞争色彩。

　　3+法律规制制度的重建

　　(1)弱化行政色彩使公用企业成为独立的法人

　　中国自洋务运动以来，对经济全面干预”的作用十分巨大．但是正如西方经济发展过程一样．干预不是万能的．干预者的决策和管理的个体化色彩，不可避免地带有个人偏好和行业局限性，不可能把一切管好。而且长期以来，与公用企业存在着千丝万缕的联系官本位、官权威意识浓厚，助长了公用企业的优势和支配地位的滥用。因而对公用企业限制竞争的规制必须制定相关法律．引入市场机制实行政企分开．特别是需要行业法和行政法将一些挂靠企业、公司的行政成分剔除掉，使其成为独立法人。

　　(2)针对纯粹自然形成的限制竞争行为(如铁路行业)采用程序上的规制和实体上的规制相结合．增加其透明度

　　对自然形成的限制竞争行为的公用企业，应允许其限制竞争．但不能允许其滥用限制竞争地位，损害消费者的利益。笔者主张对其限制竞争应给予有限的除外适用。这种除外适用仅限于其可以存在结构上的限制竞争，而不能在行为上限制竞争．并对其价格．利润应予以程序上的公开，增加透明度．只有这样才会减少或避免对消费者的损害。

　　(3)针对非自然形成的限制竞争行为的公用企业，引入竞争机制

　　公用企业带有自然限制竞争性质．但并不是任何环节、任何时候都是自然限制竞争，因而对非自然限制竞争的环节或者已不再是自然限制竞争的企业．应该引用竞争机制引入竞争的构想是从经济的角度上对传统限制竞争中非自然限制竞争环节的进行规制的改革．也为竞争法中对公用企业限制竞争的法律规制提供了一个新思路。
 

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