浅析行政证据规定及其对证券期货监管和执法工作的影响

中国加入WTO后，行政机关必须接受被司法审查的义务，最高人民法院适时制定了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对行政诉讼证据规定了明确的要求作为具有行政职权的事业单位，中国证监会必须在日常的监管和执法工作中贯穿行政证据规定的要求，建立案卷的意识，建立留痕的意，让整个行政过程都用文字以及其他可以再现的合法方式固定下来，保证可以经得起时间和法律的检验，以便适应新时期证券监管工作的需要。

　　我国加入WTO后，WTO规则中明确提出了行政机关的行政行为必须接受司法审查的原则，对该原则的贯彻落实是我国加入WTO的庄重承诺。行政行为的司法审查是指国家通过司法机关对行政机关行使行政权力的活动进行审查，对违法行为予以纠正，并对由此给公民、法人或其他组织权益造成的损害给予相应补救的法律制度。对行政行为合法性的司法审查，核心便是对作出行政行为所依据的证据的审查。最高人民法院为适应客观形势发展的需要，适时制定了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下称“行政证据规定”)，这对于完善行政诉讼制度，履行我国加入WTO后司法审查职能，建设法治社会，实现行政审判的公正与效率，具有积极意义。

　　一、行政证据规定的现实意义

　　行政证据规定是最高人民法院在吸收证据理论研究成果的基础上，结合行政诉讼特点，颁布的一部重要证据规则。该规定从以下方面发展了我国的行政诉讼制度：

　　(一)对处于弱势的原告合法权益的保护更明确、清晰

　　面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势。为此，行政证据规定加强了对弱势方的保护，如举证责任的分配不同、取证限制不同以及主要是针对行政机关的非法证据排除规则等。

　　(二)证据的提供、调取、质证、认证更加规范，更易于操作

　　实践表明，仅仅依靠行政诉讼法有关证据的原则性规定运用证据，很难操作。行政证据规定的颁布实施，对证据形式、举证、取证、质证等各个方面进行了明确、详尽的规定，从而使证据的运用更加规范、更易于操作。

　　(三)注重关注国家利益和社会公共利益

　　行政证据规定充分考虑了通过行政诉讼来维护国家利益和社会公共利益的强烈呼声。这主要体现在三个条款的规定上：一是人民法院可以责令当事人提供涉及国家利益、社会公共利益的证据；二是法庭可以决定涉及国家秘密的证据不在开庭时公开质证；三是人民法院可以依职权调取涉及国家利益、社会公共利益的证据。

　　(四)更加融合了现代法治的程序正当观念

　　程序正当强调的是法律适用中的操作规程的公平、审判过程的严格和平等以及规则所体现的形式合理性。行政证据规定借鉴国外证据立法和审判实践，吸收证据理论研究成果，适应WTO规则的要求，充分体现并融合了现代法治的程序正当观念。

　　二、行政证据规定的具体内容

　　行政证据规定分举证责任分配和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定等五个部分对与行政诉讼证据相关的问题进行了详尽、系统的规定，其中对证券监管和执法工作可能产生影响的主要有以下的具体规定：
(一)行政机关承担在法定期限内举证的责任

　　处于被告一方的行政机关对其具体行政行为负有举证责任，应在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和依据的规范性文件。如果行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据，则被视为被诉具体行政行为没有相应的依据，可能会因此导致败诉。

　　(二)行政诉讼证据必须严格符合证据要求

　　当事人依照法律规定向法院提供的各类证据，是行政诉讼中质证和认证的基础，对于法院准确查明案件事实具有重要意义。行政证据规则对行政诉讼法规定的7类经法庭审查属实可作为定案根据的证据，即书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录，分别提出了具体的要求。

　　当事人向人民法院提供书证的，应当提供书证的原件；提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件；提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；提供报表、图纸、会计账册等书证的，应当附有说明材料。

　　当事人向人民法院提供物证的，应当提供原物；提供原物确有困难的，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。

　　当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当提供有关资料的原始载体；提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；注明制作方法、制作时问、制作人和证明对象等；声音资料应当附有该声音内容的文字记录。

　　当事人向人民法院提供证人证言的，应当写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；有证人的签名；不能签名的，应当以盖章等方式证明；注明出具日期；附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。

　　(三)来自境外的证据，需要经过公证厦认证的法定程序

　　行政证据规定对如何提交境外形成的证据作出了明确规定，即当事人向法院提供的在我国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经我国驻该国使领馆认证，或者履行我国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。否则，不能作为定案依据。

　　(四)未经法庭质证的证据不能作为定案依据

　　质证是审查判断证据能力和证明效力的重要环节。在行政诉讼中，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证；未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。

　　三、行政证据规定对证券期货监管和行政执法工作的影响

　　中国证监会作为具有行政职责的事业单位，具有对证券期货市场事务依法进行行政许可、日常监管和行政处罚的广泛权力，因此依据行政诉讼法的规定，其行政行为都应该可以受到司法机关的司法审查。

　　因此，在加入WTO、开放金融市场以及中国资本市场进行基础性建设的大背景下，有必要对行政证据规定做深入细致的了解，并在工作中切实贯彻规定的要求，以便保证我们的行政行为能够经得起司法审查的考验。只有这样才能切实完成日常监管的工作，维护中国证监会的权威，更好地保护中小投资者的利益。

　　依据司法审查原则，行政行为的合法性最终要靠司法机关来判断。司法裁断由两个部分构成，一方面是事实判断，其判断的依据是法律事实，即用证据证明的事实；另一方面是法律判断，即依据现行的法律、法规和其他规范性文件对法律事实进行合法性判断，并依法对法律事实赋予法律后果，这种法律后果可能是维持行政行为的效力，也可能是撤销行政行为并对责任人进行相应的法律制裁。

　　作为法律判断前提的法律事实是司法判断的起点，同时也决定了法律判断的内容和结果。而法律事实是由证据构成的，“无法被证据证明的事情在法律上是推定不存在的”，证据是行政诉讼的核心部分，甚至是决定性的部分。证据上的任何瑕疵都可能导致法律事实的变化，进而直接导致法律判断结果的不同。因此，行政证据规定的颁布，对中国证监会及其派出机构日常的工作提出了更严格的要求，随时准备经受司法审查的考验。
 

(一)必须建立严格、完善的案卷管理制度

　　案卷管理制度区别于日常的档案管理制度。档案管理是以时间为顺序将往来文件整理、登记、保存，以便未来查找；而案卷管理是以事件为主题，以时间为主线，将反映一个行政行为的产生原因、进行过程和处理结果的相关文件进行整合、编排和保存的制度，突出事件处理过程的完整性和文字性，这样才能用案卷里的材料重现事件的全部过程。经得起他人包括司法机关的事后检验。

　　行政证据规则要求在10天的举证期限内，行政机关必须将做出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件全部提供给司法机关。不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的依据，也就是直接导致败诉的后果。因此，在发生行政诉讼后，能够立即找到全部案卷材料，对其进行系统、详尽的分析并向法庭提供证据是行政机构胜诉的前提，这一切都取决于是否可以在第一时间占有与被诉具体行政行为相关的全部案卷材料。而能够及时取得全部案卷材料取决于行政机关内部是否建立了良好的案卷管理制度。

　　(二)案卷中的材料要从形式上符合作为行政诉讼证据的要求

　　对于案卷档案内的每一份文件而言，都有可能成为法庭判断一个行政行为是否合法的依据。因此在日常的行政许可、日常监管和案件调查过程中一定耍严格注重材料、文件和文书的形式要求，比如对于当事人在国外形成的证据一定要求其进行公证、认证的法律手续；计算机或者录音、录像等视听资料证据，要保存原始载体，并且注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，否则文件材料可能因为不符合证据形式而被法庭判定不能作为认定案件的依据。

　　(三)案卷的内容应当符合连续性、系统性的要求，保证能够反映出整个行为的全部过程

　　司法审查的第一步就是发现法律事实，即用证据重构案件事实，因此必须将案卷中可以作为证据的资料形成一个证据锁链，一环扣一环，通过连续、系统的证据组来反映整个事件的始末，这样才能保证为行政行为提供合法性的事实依据，取得司法审查对行政行为的肯定性结果。

　　这就要求在日常工作中，注意保存文件，任何事项和过程都能够用可以再现的方式记录、固定、保存下来，尤其是一些细小的环节，比如传真发送成功的OK单、来信的信封、寄送特快专递的回单等可以证明特定事实的证据，都应该保存在案卷中，这样才能做到行政行为的各个环节都能在可能发生的司法审查中用证据的手段重现，以便证明行政行为的合法性。

　　(四)要严格地贯彻内部法律审核机制

　　法律作为一门专业性的知识，是建立在理性的思维和对系统性知识运用的基础上的，同时是需要群体性智慧的。作为一个组织的内部机制，法律内核制度一方面可以通过进行法律方面的审核，保障可能被司法审查的文件的合法性，另一方面可以通过法律审核的专业知识力量，对一些重要工作环节和重要工作内容，制定统一的工作规则和指弓I，建立业务操作规程，以便在日常工作中遵照执行。运用这些规定、指引，可以在过程中杜绝违法的产生，这也是保证结果合法的重要手段。

　　四、总结

　　行政证据规定的颁布，对行政机关的理念、制度和工作方式都产生了深刻的影响，在日常监管工作中，必须建立案卷的意识，建立留痕的意识，让整个行政过程都用文字以及其他可以再现的合法方式固定下来，保证可以经得起时间和法律的检验。只有这样，才能树立证券监管的权威和信心，迎接司法审查的考验，适应新时期证券监管工作的需要。
 

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