浅谈公共信息资源商品化的成因与对策分析

公共信息资源商品化问题，不仅涉及公共信息资源管理的范畴，还涉及到社会的公平、公正。针对越来越多的公共信息资源的商品化的现象，本文分析公共信息资源商品化的形成的原因，并提出相应的对策与解决办法。

　　公共信息资源主要是针对私人信息资源而言的一种资源类型。私人信息资源一般是指由私人生产和提供的信息资源，其生产成本由私人承担，并采取等价交换的市场供给方式，即采取“谁付费谁利用”的供给方式。而公共信息资源一般是指为了维护公共利益和社会公平而向公众提供的信息资源。由于公共信息资源与公共问题密切相关，所以通常我们认为，公共信息资源事实上反映的是社会公共问题，是涉及全体社会公众真实利益和需要的一系列活动及结果的信息，其基本内涵主要取决于社会公共产品与准公共产品的范畴。在逻辑上，凡与公共利益密切相关，与公共政策制定、相应的制度安排及一切相关的政策执行和事物的信息均可以纳人公共信息资源的范畴。

　　近些年来，公共信息资源商品化引发的社会问题不断增多，引起了各界学者的普遍关注。有的学者把这种滥用现象定义为“公共信息资源领域的“公有私化”、“公有虚化”以及“公有私用”等，也有的学者则定义为“公共信息资源的私有化”无论是把信息滥用归为哪一种解释，由于公共信息资源即是公共的信息又是特殊的资源，同时又是公共产品的多重特性，因此我们应该从公共经济学、信息经济学、社会学的多个角度来思考与解释这个现象。

　　1公共信息资源商品化现象案例

　　以下是一些公共信息资源商品化的典型的案例，从中我figf~,发现我国各个领域公共信息资源商品化现象的泛滥程度。

　　1．1以为代表的公共事业单位利用职权将公共信息资源商品化’

　　(1)某市公安局就曾将公安人口信息管理系统中的有关数据向中国移动和中国联通等单位出售，上述单位每卖出一个手机号码，就需要到该公安局核实买主所提供的信息是否准确，而每查询一条人口基础信息，就需要向该公安局缴纳5元查询费用。

　　(2)地方高招办把考生的考试成绩和个人信息“卖”给电信企业或民办高校以取得谋利。如2003年，江苏省高招办以招标方式、以120万元的价格把普通高校高考及全省成人高考考分查询和录取信息的发布权“卖”给了江苏电信。这样，只有付费(电话费、短信费等)的考生才能查询到自己的考分。同时很多普通民办高校为了获取更多的生源，通常的办法是区各地高招办买线下生的个人信息与联系方式，以招到更多的考生。

　　1．2以新闻媒体为代表的准公共信息资源的商品化

　　(1)2002年12月底，负责发掘江苏测阳一座大型汉墓工作的南京博物院，将此次考古发掘报道权进行“有偿转让”，江苏卫视和《南京晨报》各以1O万元的价格买断了这一报道权。

　　(2)2001年3月11日上午，杭州雷峰塔地宫发掘，各媒体记者纷至沓来。但绝大多数记者只能作“壁观”，因为考古部门已将现场直播权卖给了当地的浙江影视文化频道，其他媒体的记者只得从电视实况转播中了解发掘进程。

　　1．3特殊行业企业利用垄断地位与行业便利将公共信息资源商品化

　　(1)在旅游胜地杭州，尽管有民航售票处、国旅、青旅、航空国旅等1O多家票务公司，但在查询时你若说不出具体票务公司的名称，114台就会告诉你民航杭州售票处或浙江经贸票务公司的电话。据说，这是因为杭州114台开展了“行业优先报号”活动，而要享有这一优先报号服务，客户必须每个月向电信114查号台缴纳1000多元的费用。

　　(2)在河北省秦皇岛召开的全国重点煤炭产运需衔接会议出现怪事，2．5万人参加的会议，没有对任何媒体发出邀请，会议组织者还“关照”与会者不得接受采访，会议材料一概不向新闻媒体提供，却被拿出来卖钱。其中，与会国务院部委领导的会议讲话稿卖5O元一本。
2公共信息资源商品化现象分析

　　人口信息、考试成绩、新闻线索以及114台声讯台等本属于公共资源和公共信息服务平台，而某些单位凭什么将手中的公共信息资源变成收费与变相牟利的商品呢?同时，由机构或公用事业单位掌握的公共资源，到底该不该都用来进行商业化运作呢?答案几乎是不置可否的。

　　从经济学的角度来看，例1中两个例子，无论是高考分数查询的垄断经营，还是以公安局为代表的行政机关向电信营运部门出售自己的所掌握的公共信息资源，公民都成为了公共服务的“双重买单者”。从公共信息传播成本上说，都具备“反公共信息”高效传播的特征，给社会运行成本的带来了大幅增加。

　　从法律角度来看，无论是公安局出卖公共人口信息还是高招办出卖查分权，其实是在进行一种“法律规避”(法律规避即指当事人故意制造一种连接因素，以避开本应适用的法律，而使对自己有利的法律得以适用的行为。例如行政机关直接收费无法律依据，因而需要规避，为了追求部门经济利益，采取“变通”的办法，用招标或协商的方式与电信营运部门签订合同，将的公共服务行为转化为企业的商业牟利行为，使消费者使用以企业名义开发的信息产品时支付费用，就能够顺理成章地逃避对行政事业性收费的审批和监管。)也正是这种法律规避的存在，或者说是法律的灰色地带，使得公共信息资源商品化及滥用的现象不断蔓延。而例2中的两个出卖或垄断新闻报道权商品化的行为，不仅严重的违背的公共信息的基本属性，同时严重损害了公众对公众信息的知情权。关于新闻报道权商品化的是否合法的争议，笔者赞同北京大学法学院资卫方教授的观点，他认为“从法律角度讲，一个依靠国家财政来维持的社团组织应该是非赢利性的。依赖于国家财政拨款的机构，它所占有的是公共资源，因此它所控制的信息资源的报道权是不能转让的，它所拥有的信息也是不能卖的”。

　　从社会学角度来看，例3中的114台收取“行业优先报号”费的举动，可以说是掌握公共信息资源的行政部门利用公共资源牟利，也是公权私有化的典型表现。同时作为提供公共信息资源的公共信息服务平台，114台的做法使公共信息服务部门失信于全体公众，同时也阻碍了社会整体公平与公正进程的推进。

　　以上几个案例中公共信息资源部门利用特权，进行公共信息资源的寻租或垄断，不仅有悖于公共部门的公益性定位，同时增加了社会对公共信息获取的成本，还严重的违背的公共信息的基本属性，造成了公共信息的不对称性，严重损害了公众对公众信息的知情权。然而，现实生活中，由于缺乏明确严格的规定，加之存在的寻租的巨大收益与较少的风险责任之问形成了强烈对比，类似公共信息资源商品化现象仍不断增加。

　　3公共信息资源商品化背景原因探究

　　3．1公共信息资源的垄断

　　公共信息资源商品化的根本原因是公共信息资源的垄断。由于我国大部分的公共信息资源的生产者与管理者都是各级机关。而部门由于成本费用、管理难度等诸多的因素无法也不可能将所有即使可以公开的(除保密信息外)公共信息公开。在缺少竞争、独家拥有的垄断环境中，直接导致了两个后果：一是的权力无限膨胀；二是公共信息传递与使用效率的递减。权力无限膨胀使信息资源的拥有者有条件利用职务之便，把工作领域看作自己的领地，把工作中所掌握的公共信息视为“私有财产与“权利基础”，进行信息寻租；同时一旦寻租行为成功，又鼓励其对具有商业价值的公共信息更加千方百计地垄断，以获得更多的利益。于是便形成了垄断——寻租——更加垄断这样的恶性循环。在这样的循环往复中，公共信息资源成为少数人牟利的工具，却无法服务于真正需要它的公众，运行的低效与资源的浪费成为必然。

　　3．2公共权力私有化的必然选择

　　在公共信息资源商品化过程中，公共权力的私有化是公共信息资源商品化的主要推动。公共权力具有公共性，理当为公众共有和共享，但由于权力“具有可交换性，权力可以脱离权力主体、客体而发生异化，以至于发生权力商品化现象，使得公共权力商品化的现象变得有可能。在我国，由于历史遗留原因、市场化进程的不规范，社会再分配方式的不合理等诸多原因致使公权私有化的现象变得极为普遍。很多国外学者如简·奥伊(JeanOi)、阿科斯·罗纳塔斯(AkosRona一)等人认为，在中国这个渐进式改革过程中，操纵资源配置的行政权力通过原有的社会网络、对形成中的市场机制的强力介入、主导改革的优势位置和权力的重组等等方式，不断扩大权力寻租的机会和收益。具体表现如部门在行政管理工作中，控制指标、配额、审批和许可，谋取私利和部门利益，对公共权威、公共资源、公共信息进行滥用。权力的私有化必然导致其公共性的异化，以及权利支配下的各种资源包括公共信息资源的异化。

　　3．3法律政策与规范的缺乏

　　我国尚未制定有关信息公开的专门法律，只是在其他法律中有一些相关规定。如上例中南京博物馆出卖文物的新闻报道权的例子中，很多相关的法律专家就指出由于缺乏明确的关于公共信息报道权的规定，公共信息报道权是否可以商品化在我国仍属于一个无法界定的灰色地带，仅靠道德标准来衡量以及公众的舆论来监督是明显缺乏效力的。

　　同时，我国相关于公共信息的政策多限于政策层面上进行，缺乏法律的强制力。例如对于同是公共资源的公共财产或公共资源的占有或侵吞都会被当做违法行为追究行政责任，有明确的法律规定与依据可循，但对于公共信息资源的独占、寻租、扭曲或造成的不良社会后果却没有明确的法律规定或责任机制。由于法律政策的模糊和确实，公共信息资源的商品化与私有化由于缺少束缚而得以鼓励。
 

　3．4监督机制的欠缺

　　由于作为公共经济主体的对公共经济资源和公共信息的垄断，使得公共信息非透明化变得理所当然。一般情况下，对于私人部门代理人的信息扭曲和信息封锁等寻租行为，公众委托人可以通过退出机制和言论机制进行防范。然而在公共领域，的独家垄断往往导致人们别无选择，只能借助言论机制来维护自己的权益。也就是说，在信息缺乏或者说是完全信息不对称的情况下，公众对公共部门的公共信息的利用及监督基本无从谈起。仅靠媒体或言论来约束的机制，在人类社会不是足够发达，人们的觉悟不是足够高的情况下，可以说是低效甚至是无效的。此外，社会公众是分散的，内部得拥有公共信息的职能部门自身缺乏有效的内部监督机制，多方面的原因使得内外监督机制无力、低效。

　　4防止公共信息资源商品化的对策

　　通过以上的分析，我们不难看出，因为问题形成的复杂性，公共信息资源商品化的发展绝非偶然的，而是一种社会发展中由于制度缺失与法律不健全造成的必然，解决办法，笔者以为可以从以下几个方面考虑。

　　4．1建立高效的公共信息服务模式

　　公共信息的服务模式可以依据公共信息资源的性质分为以下两类。

　　(1)对部门具有公益性的纯公共信息资源，以信息公开、信息共享与信息公平为原则，建立高效的公共信息传递模式，使得公共信息资源最大化的满足公民的需要。如加强国家电子政务的建设，国家、省、市级图书馆的共享互联，建立透明的信息公开制度，建立高效的信息发布平台等。

　　(2)对公共信息资源或准公共信息资源，挖掘其自身的深层价值，建立市场化多主体参与的公共信息资源增值模式，形成公共信息资源被充分利用～公共信息创造新社会价值的良性循环的模式。当人们都能够通过公共途径，高效、畅通的获得自己所需要的公共信息资源的时候，信息寻租行为就没有了生存的市场与空间。

　　4．2尽快建立与完善相关的法律法规

　　尽快制定全国统一的公共信息资源管理的基本政策和法规，如颁布信息公开法等，确定明确的归口管理部门，对公共信息资源的管理给予合法的保障。同时要建立、健全公共信息资源管理的制度规章，如对公共信息资源的评估、投资经营和收益处置等规定，全面指导与规范和相关单位的公共信息资源行为。使公共信息资源的归属不再处于无法界定“灰色地带”，而是能够“有法可依，有法必依”，用法律来规范与指导公共信息资源的使用，真正保护广大公众的公共权益。

　　4．3加强内外监管与惩治力度

　　首先要加强公共信息部门及相关企业在公共信息资源管理的内部监督，同时一定程度的放松对公共信息资源的规制，建立与强化新闻舆论监督和公众监督机制。其次，不断增加公共信息资源商品化的风险成本与责任成本，通过加大对信息寻租行为的惩治力度，以儆效尤，以逐渐减少和杜绝的共权私有、利用公共信息寻租的腐败行为。

　　5结语

　　2006年6月17日《南京日报》刊登了“江苏省南京市的考生2OO6年从168声讯台查分终于不用再交1元／分钟的信息费了，收费只收市话费”的消息。标志着我国相关部门对公共信息的商品化问题的态度转变与有所作为。随着我国信息立法进程的加快，信息公开制度的逐步健全，我国对公共信息资源管理的正趋于不断的改进、完善与探索中。我们希望早日看到类似于公共信息商品化或类似的信息寻租行为能够早日消失，公共信息资源成为名副其实的公共资源，充分发挥其公共信息的作用，为广大公众服务。
 

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