浅谈集体林权改革几个基本法律制度的认识

以湖南资兴市的调查资料为依据，论述了林权、森林限额采伐、林业税费、生态效益补偿等几个基本的法律制度与集体林权改革的关系及本身内容存在的不足。指出相关法律制度的不完善，制度的执行与应用、政策措施制定的滞后性是我国林业发展长期不能突破自身发展瓶颈，阻碍我国集体林改革的主要原因。

　　2003年，党、国务院颁发的<关于加快林业发展的决定)对集体林权制度改革作出了总体部署。2006年、2007年的1号文件，都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容和重大举措。在全国各地已全面推行或正在试点的集体林权制度改革也是当前研究的热点问题。当前研究主要从改革的内容、绩效、存在的主要问题与对策展开。本文根据目前集体林权改革中备受学者关注的几个基本法律制度与集体林权改革的关系及本身内容存在的不足出发，结合生产调研实际，指出阻碍我国集体林权改革的根本原因是相关法律制度的不完善及制度的执行与应用问题，就如何进一步完善相关法律制度提出几点具体建议。

　　1对林权法律制度的认识

　　林权是林业产权制度建立的基础，如果林权本身的涵义模糊不清、界定不严，建立完整的林业产权制度就无从谈起。根据我国相关法律制度的规定，林权是指对森林、林木和林地的所有权或使用权。目前国家已出台的有关集体林权改革的政策文件都已明确指出，集体林权改革的目标就是要改变我国集体林长期以来产权主体虚置的现状，落实森林、林木、林地的所有权、使用权。2003年，<国务院关于加快林业发展的决定)以及各省相继出台的有关<森林资源的流转暂行规定)都明确指出，森林资源流转的对象是森林、林木、林地的所有权或使用权。也就是说，几乎目前所有的林业法规、政策都规定，森林和林木是两类不同的资源所有权。根据我国（宪法)、（民法)、（森林法)等法律规定，森林资源只能属国家和集体所有。众所周知，林木是森林资源的基本组成单位。根据大家对森林定义的一般标准：“森林应是指连续面积不少于0．067hm2，郁闭度达到0．20以上的林分”。如果林农大面积承包林地种植，最后形成一个大面积相连的林地，达到大家对森林的认定标准。林农享有的林木所有权与森林资源只能属国家和集体所有的矛盾何以解决。根据已实施生效的<物权法)中的相关规定，这样含糊不清的规定实际上无形中就剥夺了林业个体经营者的合法财产所有权。

　　根据我国的法律制度，土地的所有权只能属于国家和集体。集体林权制度改革明晰产权的本质是落实林地的使用权和林木的所有权。无论是林农通过承包经营的形式，还是社会的其他投资主体通过各种林权流转方式取得林权都只是林地的使用权和依附林地上的林木所有权。只是由于国家对林木所有权，即林农和社会投资主体对林木的占有、使用、收益、处置权的不确定的态度，导致相关规定的含糊不清。这也是长期以来林业发展不能突破自身的瓶颈，不能从根本上摆脱发展困境的一个关键性原因。

　　2对森林限额采伐法律制度的认识

　　森林限额采伐是我国<森林法)规定的保护森林资源的一项基本法律制度。该项法律制度一直是理论界和学术界备受争议的话题[]。随着集体林权改革在我国的全面推进，<物权法>的实施，该项法律制度更是备受争议。认为该项制度是阻碍集体林改革的关键因素之一。有的研究甚至明确提出对商品林应该完全取消采伐限额政策，如果实行采伐限额，就等于剥夺了商品林生产者的财产处置权。不可否认，我国目前实施的森林限额采伐法律制度确实存在很多与我国林业发展不相适应的地方，但作为一项已存在多年的基本法律制度仅仅因为在某些方面设计的不合理就下如此结论，就作者而言，不敢苟同。为此，作者在湖南的资兴市就该项法律制度对林农展开全面调查。设计问卷的内容为“反不反感森林限额采伐制度，现在要不要取消森林限额采伐制度?”，为了得到真实有效的情况反映。该项调查是在没有任何林业工作人员参与的情况下，直接到农户家采取随机调查的方式进行。共收到有效问卷137份。出乎意料的是，其中只有39人对该项法律制度提出异议，认为必须取消该项法律制度。其余的除27人对该项制度抱着无所谓的态度以外，都认为必须坚持实施该项法律制度。问其原因，主要有2点，一是现在已经习惯了，采伐林木要申请林木采伐许可证；二是担忧取消林木采伐许可证，会出现乱砍滥伐，森林遭受大面积破坏现象。主要原因是农村收入少、不稳定，不法经销商的诱惑以及各种意料不到的情况，如家庭矛盾、自然灾害、政策的风吹草动等，如果没有了相应的约束，即使没到最佳采伐时期，为了眼前利益，林农都会随时采伐林子，导致大面积森林资源的破坏。林农认为国家现在的政策好，真正为农民着想了，还是要实行采伐许可证制度，给予采伐行为以约束。
任何一项制度改革都是在特定的社会经济历史条件下进行的，都不能脱离具体的国情、林情。我国是森林资源稀缺大国，森林覆盖率低，生态功能脆弱，这是不容否定的客观事实。保护和发展森林资源始终是林业工作的核心任务。无论是森林的分类经营还是目前的集体林权改革，必须尊重这一客观事实，把发挥森林的生态效益放在第一位。森林生态效益的发挥是以活立木的存在为前提。人是社会中的人，任何人都不能脱离社会而存在，个人在行使自己的合法权益时不能违背国家、社会的公共利益。这不仅是我国<宪法>、<民法>规定的基本法律内容，也是世界各国通行的对私权保护限制的基本准则。为了国家的国土、生态安全，对个人处置林木的权力予以适当的限制，并没有违反国家相关法律的规定。

　　同时，政策是国家进行宏观调控的主要手段之一，对于人们已熟悉认同的限额采伐法律制度，指标分配运用得好，也可激励林农造林、育林、护林的积极性。在实际调查中，由于国家退耕还林政策的有效实施，绝大部分林农对国家政策的稳定性都充满了信心。集体林承包到户后，林农营林的积极性也是空前高涨。我们在湖南资兴市汤市乡进行调查时，有很多林农就提出来，是否还可享受国家退耕还林政策的补贴，有的还主动到林业站交造林押金。全乡林农主动造林的面积也由过去的每年53hm2左右增加到现在的133-200hm左右。由此可知，政策的执行与运用也是产生问题的根本原因。

　　3对林业税费制度的认识

　　我国林业税费种类多、税率高、征收不规范、使用不当等被认为是我国林业税费制度的主要问题。特别是林业税费过重一直被认为是阻碍我国林业发展的主要原因之一，建议减免、彻底取消林业税费制度。高税收、高福利是普通民众对西方发达国家体制最基本的了解。纵观美国、日本等国家的林业税收制度，也是在国家统一税收的制度体系下，按林业资产所属的税种进行林业税收的收取。国家除制定法律制度，如技术扶持、造林补贴、退税、低息贷款，在林区投资修建道路等对林业发展实行扶持。激励人们积极从事林业生产外，并没有对林业税收制定特别的或专门的税收政策。林业的发展最终要走向市场，根据现代企业管理论，社会资金投资的深层运行动机就是为了追求不确定经济利益的最大化。林业投资得不到应有的回报，投资激励就会缺失。高额的税费如何转化为对投资者进行激励的手段。解决我国林业发展深层次的问题，使人人都有从事林业生产的欲望，有投资林业生产的积极性，是进一步深化集体林权改革。完善相关配套措施的必由之路。

　　4对森林生态效益补偿制度的认识

　　国家自1994年起开始了林业分类经营的改革试点，将森林分为生态公益林和商品林。1995年<林业经济体制改革总体纲要>将林业分类经营改革作为首要任务。1998年7月1日开始实施的<森林法>第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。2003年，党、国务院<关于加快林业发展的决定>中对森林生态效益补偿问题给予了充分的肯定。但至今，国家还没有出台系统而完备的关于森林生态效益补偿的管理办法。政策制定的目标超前性和具体措施的滞后性严重阻碍了我国林业经济发展和集体林权改革的顺利进行。森林生态效益的受益者是全社会，外部经济效应内部化是市场经济学关于在市场失灵中具有调节经济的作用和职能中的一个重要理论。据调查，为了保持东江湖良好的水资源。早在1981年资兴市就开始了“林业三定”的改革。为防止承包到户后，林农大面积乱砍滥伐破环森林资源，影响东江湖的水质，当时资兴市林业局的领导就顶住压力，以东江湖为中心的所有集体林都没分山到户，而是由集体统一经营，这种经营管理模式一直延续至今。按照分类经营的要求，现在东江湖周边所属南乡片11个乡村80％以上的林子都划分为公益林。由于补偿标准低，林子又不能采伐。大部分林农都只能靠人均400-470m2的耕地和子女外出打工的收入艰难度日。而借东江湖良好的水质进行渔业养殖、旅游开发的部门以及依托东江湖的2个大型国家级水电厂，却能在没有支付任何补偿费用的情况下过着十分安逸富足的生活。在国家的财力不足以对森林的生态效益进行完全补偿或者补助的情况下，对受益对象收取森林生态效益补偿、补助费，既符合我国的国情又容易被人接受理解，同时也可在一定范围内消除社会财富分配的不公平。因此加快出台系统而完备的关于森林生态效益补偿、补助制度，以提高林农经营林业的积极性，吸引社会资金投资林业，是我国林业发展的当务之急。
 

5结论与建议

　　5．1加快立法工作。明确界定林木所有权与森林所有权

　　产权安排中，产权边界及对应权责的清晰界定乃是影响效率的根木原因。林权界定不严，本身内容的含糊不清，是我国林业发展始终无法突破自身发展瓶颈的关键因素之一。林木所有权与森林所有权的界定，直接关系到我国集体林权改革的顺利进行和林业产权激励机制的建立。因此，根据我国<物权法>的相关规定，加快<森林法>及相关林业政策法规的修改完善工作，明确界定林木所有权与森林所有权，逐渐从根本上形成真正的、完整的产权激励机制。

　　5．2坚持实施森林限额采伐制度

　　森林资源本身的消长有一定的期限并要受到自然因素的强烈影响，我国林业的发展任重道远。任何一项制度的存在都有两面性，切不可因其某些方面存在的缺陷，就予以全盘否定，无论是林业管理者还是决策者、研究者都必须客观地看待这一问题，因此，人们在实践中已形成的林木不能随意采伐的意识切不可丢弃，否则，由此引发的灾难性后果是很难预料的。必须毫不动摇地坚持实施森林限额采伐法律制度。同时，根据我国林业发展的实际需求，加快修改完善商品枇特别是完全由社会资金投资营造的商品林的限额采伐指标分配过细、管理过严、审批程序过于繁琐等与市场经济发展、私权保护相冲突的相关内容。

　　5．3制定统一税收制度，规范林业税费用途

　　高额的税费虽然在一定程度上影响我国林业事业的发展，但其根本原因还是由于我国林业税费的不规范、相应激励措施的欠缺以及相应资金的使用缺乏有效的监督制度体系造成的。结合我国国情、林情，制定统一的林业税收制度，规范林业税费用途，消除我国不合理的林业税费收支使用状，健全相关激励措施，充分激发农民、社会投资主体营林的积极性，使高额税费制度转化为对投资者进行激励的有效手段，发挥林业税费应有的调控作用。

　　5．4落实森林生态效益补偿、补助制度

　　生态效益补偿、补助制度的落实直接关系到我国集体林改革、分类经营目标的实现。建议在现阶段，以行政管理模式，制定具体制度向受益的企事业单位收取一定比例费用。加大宣传，让人人都知晓森林生态效益对社会安定、生活和谐、经济发展的重要性。成立专门的森林生态效益基金．让致力于社会公益事业的单位、个人自发进行捐助，专门用于公益林的经营；同时以制度的形式，向当地有条件的单位、城镇居民收取一定数额的生态效益补偿费，补偿安置那些为国家国土、生态安全的需要作出突出贡献的林农。解决现阶段森林分类经营、集体林权改革中发展公益林与我国私有林或者非公有制林业发展之间的实际矛盾，以维护和确立国家林业主管部门应有的权威和法律地位。
 

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