关于生态功能区补偿法律制度初探

生态功能区补偿法律制度是落实我国主体功能区布局战略的重要措施。目前我国生态补偿法律制度内容虽已比较系统丰富，但在补偿主体制度、补偿标准制度和监督管理制度等方面还明显不足。因此，有必要进一步扩大生态补偿的主体，优化生态补偿的标准，健全生态补偿监督管理制度。

　　十一五规划纲要和党的十七大都提出在我国建立主体功能区布局的战略构想，将国土空间划分为优化开发．重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中，限制开发和禁止开发区域的功能主要是生态保护和生态修复，其利用本地自然资源来发展经济的能力和本地居民生活将受到极大程度的影响。因此为了切实落实限制开发和禁止开发区域的政策，真正达到生态修复和生态保护的目的，必须进一步加强我国生态补偿法律制度建设。

　　l我国现有生态补偿法律考察

　　从目前涉及生态补偿的法律法规来看，我国生态功能区补偿制度的法律制度具有多层次性。生态补偿的法律制度涉及到宪法、各种法律．行政法规和规章及地方性法规和规章四个层次，既包括国家立法，又包括地方立法。在宪法层面上，国家在协调私人利益和国家利益的基础上，确立了在特殊情况下对私人利益实施补偿的基本规则，从而成为生态补偿法律制度的基本宪章。在法律层面，《环境保护法》第4条规定了国家采取有利于环境保护的经济和技术政策和措施、使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调的根本原则。第19条规定了开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境的原则。此外，《大气污染防治法》、《土地管理法》，水法》．《矿产资源法》和渔业法》等对我国生态补偿问题亦作了相应规定。在行政法规与规章层面上，《自然保护区条例》、土地复垦规定》(1988年11月8日国务院令第19号发布)．野生植物保护条例》．《排污费征收使用管理条例》．《资源税暂行条例》以及矿产资源补偿费征收管理规定》等有力地对我国生态补偿制度作出了较为具体的规范。此外，在地方性法规和规章层面上，地方人大和也不断加强地方环境保护与生态恢复立法，例如1998年10月26日，广东省人民发布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，规定：“禁止采伐生态公益林。对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2．5元给予补偿，不足部分由市．县给予补偿。此举成为我国地方生态补偿立法的重要范例，对其他地方立法具有明显的示范意义。这些地方性的法规和规章，为生态功能区内部实施生态补偿提供了具体的法律准则。

　　总之，我国关于生态功能区生态补偿法律制度已经初步形成体系，这些法律制度在不同的领域，从不同的角度对我国生态功能区的生态补偿发挥着重要的指引和规范功能。

　　2．我国生态补偿法律制度之不足

　　虽然生态补偿法律制度已经存在并发挥着重要作用，但这并不代表其已经完美无缺。从生态补偿基本理念及其实施效果的角度来观察．这些法律缺陷不仅在宏观上制约着我国生态功能区生态补偿机制的建立，而且在实践中无法满足生态功能区生态补偿的现实要求。综合看，这些问题与不足主要集中在如下几个方面：
2．1生态补偿的主体单一化

　　从功能划分上看．生态功能区主要是对保障国家生态安全具有重要意义．需要国家和地方共同保护和管理的区域，其主要功能是提供生态服务。根据公共物品理论，生态功能区所提供的这种生态服务应当属于公共物品。公共产品概念最主要的公共政策含义是．应当在提供这类物品上发挥主要作用．否则就会出现供给不足的问题。因此，在市场经济国家，是公共产品和公共服务的主要提供者。…正是根据这一理论，在建立生态补偿机制的早期阶段，我国承担了生态补偿的主要责任。从层面上看，为了贯彻《自然保护区条例》关于自然保护区资金投入的规定，国务院办公厅1998年8月专门发布了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》，明确提出各有关部门要在政策和经费上积极支持自然保护区的科研和管理工作，重申对国家级自然保护区的管理，国家给予适当的资金补助，同时该规定还要其求各地区各有关部门要多方筹措资金，加大对自然保护区的资金投入，各地要把自然保护区管理经费、科学研究经费及必要的建设金纳入当地国民经济和社会发展计划。从实际操作上看，我国目前生态补偿资金主要来源于资金，而且主要来自于对地方的财政转移支付。2000—2005年，在退耕还林．退牧还草．天然林保护．防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资1220多亿元；对水土流失综合防治．三峡库区．滇池流域水污染防治．塔里木河综合治理和中心城市污染治理等工程投资450多亿元。这些巨大的生态补偿数字，说明我国生态功能区的资金缺口是如此的巨大．不仅明显地给带来很大的压力．而且由于在制度设计上缺乏明确的投入规模要求。而且这种较为单一的投资渠道还使得那些从生态服务中受益的地区，游离在付费之外，造成了“东部地区受益，西部地区负担，多数地区受益，少数地区负担，下游地区受益，上游地区负担”权利义务不对等局面。因此，这种生态补偿制度主体性缺陷必须予以改变以体现”谁受益，谁补偿的环境法制基本原则。

　　2.2生态补偿的标准不明确

　　补偿标准是生态效益补偿的核心问题．关系到补偿的效果以及补偿者的承受能力。一般来说．生态补偿的界定来自于损失和增益两个方面。从损失的角度看，生态功能区因实施生态保护和生态修复不仅需要大量的资金投入．而且还丧失了充分利用当地自然资源发展经济的机会，其损失是不言而喻的。这种损失既包括直接经济支出．又包括因环境资源保护而丧失发展机会而产生的间接经济损失。生态功能区因生态保护和修复对于国家生态安全具有十分重要的价值，这种价值主要是通过生态服务来体现。1997年Robot·Costanza等将全球生态系统服务功能划分为气候调节、水调控、水土流失控制、物质循环．污染净化和文化娱乐价值等17种功能。

　　通过测算，得到如下基本结论：整个生物圈每年产生的价值平均最少为33万亿美元，为全球GNP的1．8倍。…无论这种计算是否全面合理，但可以肯定，生态系统的服务价值是巨大的。也正是因为此，在目前的生态补偿保准中存在两种观点：一是认为生态补偿强度应当按照生态服务功能价值的质量和数量，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式。这就使得在生态功能区补偿的确定在实践中面临着两难选择。选择生态服务功能价值，恐怕因生态服务功能的天价而补偿者的承受能力难以达到选择机会成本环境资源保护和生态建设因对于民族地区没有额外的收益，不能够达到生态补偿追求的效果。吲从目前我国对生态补偿的标准看，其标准不仅不明确，而且较为低下。在退耕还林补偿中全国分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在有些地区出现了过度补偿、低补偿和踩空现象。在生态公益林补偿金政策的执行中，～些具有重要生态服务功能的林地未得到国家有关部门认定，因此得不到相应的补偿。目前生态公益林补贴标准是5元／亩，远低于林地所产生的经济效益(有关专家估测经济林每年平均产出为36元／亩)。据许智宏．阳合熙．李文华等院士测算．自然保护区如果按每公顷150元计算补偿费用．全国自然保护区补偿费用21715亿元。然而，我国自然保护区每年得到各级的总投入不足2亿元，许多保护区的保护与维持工作面临严峻的资金压力．极大地制约着我国自然保护区各项功能的正常发挥。

　　2．3生态补偿监督管理制度不完善

　　生态功能区生态补偿机制的建立是一项系统工程，这项工程在实现保护和恢复生态环境目标的过程中，牵涉到生态功能区的产业结构调整．能源结构转换．生存环境变革等重大生产和生活问题。从利益主体的利益目标上来看，生态补偿机制涉及到的众多主体，在目标取向上往往还存在着自我利益与公共利益、近期利益与长远利益、经济利益与环境利益、地方利益和整体利益等的中突和矛盾，生态补偿实质上是一项全局性的利益大调整和制度大变革。在这样一个复杂的过程中，如果监管制度真空或监管不力，都将会给社会的稳定和经济的发展．带来巨大的负面影响。从目前我国生态补偿宏观管理制度上看，我国生态补偿资金和物资的日常筹集．资金和物资第使用管理、金融支持管理．补偿对象履行补偿考评验收和项目后续管理等等众多制度还没有建立；从目前我国生态补偿微观管理制度上看．我国自然保护区管理制度存在多头管理、无人管理的悖论。目前，自然保护区由各级环境保护部门负责综合管理，林业、农业、海洋等部门实施专门管理这种多重管理体制致使自然保护区管理权责不明开发和收费争先；重要的资源保护管理工作相互推卸责任。因而，建立自然保护区专门管理机构是必要的。目前，国家和较多的省、自治区、直辖市制定的有关自然保护区管理法律、法规和规章制度，都要求设立自然保护区专门管理机构．但是对于如何设置管理机构．却大多没有任何规定。这种制度建设情况．严重地影响了自然保护区管理的专门化和效率化。
 

3我国生态补偿法律制度的完善

　　3．1扩大生态补偿的主体范围

　　由于资金的极度缺乏，许多自然保护区仅停留在简单看护上．对于自然保护区发展所必须的环境监测、科学研究和环境教育等均无法开展。这样的一个投资状况告诉我们：我国生态功能区的补偿渠道必须拓展。从公共物品理论角度看，生态保护和生态修复旨在进一步提高生态服务质量，在性质上属于公共产品的范畴。公共产品提供的责任尽管主要应当由来承担，但并不是唯一的主体。自20世纪60、70年代以来，～批主张经济自由的经济学家，如戈尔丁、布鲁贝克尔和史密兹等人曾或从理论或从经验方面对公共物品私人供给的可能性作了论证。当今，随着微观经济理论的发展，人们发现在公共物品的很多领域，私人或私人间的合作不仅可能，而且可以更有效地提供公共物品。从形式上看，公共物品私人提供可以采取三种方式：一是捐助的方式；二是市场方式，即私人投资建设，私人收费管理；三是联合供给，即私人与联合供给，或私人部门负责生产，采购后再提供给公众．或者对私人提供公共物品给予补贴和优惠，也可以是私人与社区联合供给等。因此．在法律制度设计上，应当在进一步改变与地方在生态功能区投资上的责任配置，明确和地方各自责任和比例；应当进一步规范补贴的性质、规模以及方式等。在此基础上，不断探索多元化的私人投资渠道：一是不断健全环境生态公益事业捐赠法律制度，简化公益捐赠的方式，扩大公益捐赠减免税范围，完善公益捐赠款项使用和管理制度：二是探索生态功能区私人投资模式，在明确生态保护和恢复的基本目标和加强监管的基础上，在生态功能区的管理和经营中引入私人资本；三是积极、稳妥地开办生态旅游，不断增强生态功能区自养的能力四是切实贯彻落实使用者付费、受益者补偿制度，开展资源使用者个体补偿、流域生态补偿以及区际生态补偿等。

　　3．2优化生态补偿的标准

　　有些被补偿地方的认为，他们不仅需要生态建设和保护的资金，更需要提高当地发展能力和社会福利水平的资金和援助，这往往是处于贫困阶段的当地群众更关心的一个问题。川显然，生态补偿的标准如果仅限于直接损失是根本无法实现其目的。生态补偿不仅仅是对禁止开发或限制开发区域的自然投入，而且包括对当地社区或居民生存和发展能力提高的投入。忽视这一点，生态保护的成果就会被那些争取生存权的居民破坏殆尽。因而，我国生态补偿补偿的标准应当适当提高，至少应当包括当地居民发展机会的成本损失。只有这样，才能有效地协调环境权和生存权发展权之间的矛盾和；中突。提高生态补偿标准并不是要求在全国范围内的任何区域都要实行一个统一的标准。美国的退耕补偿制度，主要采用竞标机制．在遵循农户自主意愿的基础上，根据各地的自然条件和经济条件，来确定不同的补偿标准。这种市场化机制，通过平等协商和利益博弈，有效地实现了对区域的区别补偿，解决了生态补偿中两方主体之间的利益矛盾和利益冲突。从欧盟的生态补偿政策来看，其对于不同的生态保护和恢复措施、不同生态保护区域的环境条件等分别采用了不同的补偿标准。这种差别补偿政策，既在整体上减轻了和其他主体的经济压力，又切实地达到了补偿的目的，对我国生态功能区补偿制度的制定具有较大的借鉴意义。

　　3．3健全生态补偿管理制度

　　从宏观上看，我们急需要建立生态补偿资金和物资筹集制度、生态补偿资金物资使用管理制度、生态补偿金融支持制度、生态补偿考评验收制度、生态补偿项目管理制度以及生态补偿公众参与制度等。从微观上看．首先应建立专门性管理机构，解决自然保护区管理机构多头而实际上无人能真正负责的局面其次，恰当处理自然保护区域地方之间的法律关系，在自然保护划定的同时．应明确自然保护区的内地方域自然保护区专门管理机构之间的指责权限，并制定相关的管理协调机制。这些制度的建立和实施，有赖于国家、地方对生态功能分区意义的充分理解和治理观念的重大转变，因此．在制度制定和实施中应做好充分的调研和宣传。
 

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