浅谈WTO体制下食品安全法律制度研究

分析了WTO中与食品安全密切相关的《实施卫生与植物卫生措施协定》，论述了我国食品安全方面存在的问题及应对措施。

　　食品是我们生活中一个十分重要的问题，同时也是一个非常现实的问题：在过去几年中，各大洲都曾卅现过一些因关于食品安全问题而引发的疾病，因此世界各国都把食品安伞提到了一个前所未有的高度。随着经济全球一体化进程的加快，由于食品贸易(比如说统一生产之后的异地销售)，导致了食源性疾病更广泛的传播和暴发。另外，随着城市化水平的提高，也在客观上导致对食品的制作、运输、贮存提了更高的要求。所以，食品安全与现代生活关系密切，对其进行法律规制很有必要。

　　一、食品安全的内涵

　　安全，是～个任何时代都会被人们高度关注的问题。《现代汉语词典》中，“安全”一词的含义是：没有危险，不受威胁，不卅事故。孟德斯鸠在著名的《论法的精神》中讲到，人的安全乃是至高无上的法律。食品安全对人类而言，是一个|卜分重要的问题。1996年，世界卫生组织发表的《加强同家级食品安全性计划指南》中定义：食品安全是对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保。笔者认为，对于食品安全，不同的研究领域有着不同的表述。从卫生角度而言，可以认为是食品应不包含有会引起消费者急性或慢性毒害或疾病感染的因素；从法律角度，可表述为食品在各个环节(如种植、养殖、生产、加工、包装、运输、贮藏、销售、消费等)符合周家所规定的标准或要求。由此可以看，食品安全涉及到很多方面，它既包括生产安全、销售安全、经营安全，也包括过程安全、结果安全等。毫无疑问，在现代法治社会中食品安全的法律属性是最明显的，而各国和同际社会对其进行规制充分体现了食品安全的法律性。

　　二、《SPS协定》解析

　　由于对食品安全问题科学认识的不断提高，国际问的食品贸易不断增长，导致了食品安全方面贸易壁垒的不断增多。WTO为了规制食品贸易壁垒，在乌拉圭回合谈判中通过了规制国家间食品贸易的<

　　(一)《sPs协定》的主要内容

　　《sPs协定》是世界各国为了维护国民的身体健康和安全以及保护本国动植物的安全，对进口产品制定的一系列强制性标准的措施。该议由引言、正文和附件二三部分组成。引言部分全面阐述了实施与食品安全有关的协议的宗旨，即：保证各成员方有权采取为保护人类、动植物的生命或健康所必需的卫生检疫措施，但这些措施不得背离现有的科学证据，也不能对国际贸易构成变相限制；期望通过建立一个规则和纪律的多边框架来指导各成员方对卫生检疫措施的制定和实施；将卫生检疫措施对贸易的负面影响减少到最低程度。正文共l4条46项，包括：总则、基本权利与义务、协调一致、同等对待、风险评估以及适当的动植物卫生检疫保护水平的确定、病虫害非疫区和低度流行区使用地区的条件、透明度、控制、检验和批准程序、技术援助、特殊和差别待遇、磋商和争端解决、管理、执行、最后条款。CsPS协定》的正文中体现了其对食品安全问题规制的主要内容。i个附件分别是，附件1：定义，规定了正文中所涉及的主要的关键词的定义解释。附件2：动植物卫生检疫规定的透明度。附件3：控制检验和批准程序。

　　(二)《sPs协定》的要点分析

　　1．“以科学为依据”实施相关措施

　　首先应该明确的一点是，此项规则并非是某个条款所规定的，它是相关联的若干条款一起组成的规则体系。(sPs协定》第2条第2款规定要求，世界贸易组织各成员方要保证任何相关措施必须以科学为依据，如果没有充分的科学依据是不能实施有关的卫生与植物卫生措施的，或者已经实施的情况下要停止实施。此规则还涉及fl~CsPS协定》第5条第2款的规定：“在进行风险评估，各成员应考虑现有的科学依据”。成员国要采取相关措施的前提是要进行风险评估，风险评估处处体现了科学性。也就是说，风险评估和科学依据之间存在着密切的关系，二者是不可分离的。没有经过风险评估得科学的数据结果时，成员方是不应该采取相关措施的。但是，CsPs协定》中有一条是对第2条第2款的补充或者说是例外，即第5条第7款。此条款规定，各成员采用的维持临时卫生检疫措施所要遵循的条件是：第一，成员方是在有关科学依据不充分的情况下采取的措施。第二，可根据现有的有关信息，包括来自国际组织以及其他成员方实施的动植物卫生检疫措施的信息，临时采取某种动植物卫生检疫措施。第二，各成员方应寻求获得必要的补充信息，以便更加客观地评估风险。第四，各成员方应相应地在合理的期限内评价动植物卫生检疫措施。从中不难看出，四个条件环环相扣、相互联系，而且是同时被使用。也就是说，某一成员国要实施第5条第7款所规定的临时措施，这四个条件是缺一不可的。
2．成员国要在风险评估的基础上才可以采取相关措施

　　《sPs协定》附件中对风险评估作了准确的定义：风险评估是指根据可能实施的动植物卫生检疫措施来评价虫害或病害在进口成员境内传人、定居或传播的可能性，以及相关的潜在生物和经济后果，或评价食品、饮料或饲料中存在的添加剂、污染物、霉素或致病有机体对人类或动植物的健康产生的潜在不利影响。协议第5条则列明了风险评估的相关考虑因素，主要有以下几点：首先，应该考虑到有关国际组织制定的风险评估技术；其次，在进行风险评估时各成员方应考虑现有的科学依据、有关的工序和生产方法，有关的检验、抽样和测试方法，某些病害或虫害的流行、病虫害非疫区的存在．有关的生态和环境条件以及检疫或其他处理方法；再次，各成员在评估对动物或植物的生命或健康构成的风险，并决定采取措施达到适当的动植物卫生检疫保护水平以防止这种风险时，应考虑下列相关的经济因素：由于虫害或病害的传人、定居或传播，对生产或销售造成损失的潜在损害，在进1：3成员领土上控制或根除病虫害的成本，以及采用其他方法来控制风险的有关实际开支。总的来说，进行风险评估时各成员方在制定和维持动植物卫生检疫措施以达到适当的动植物卫生检疫保护水平时，考虑到技术和经济的可行性，同时应确保此类措施不比要获取适当的动植物卫生检疫保护水平所要求的更具有贸易限制性。

　　3．非歧视性原则

　　《sPs协定》序言第1段规定：重申不应阻止各成员方采纳或实施为保护人类、动物或植物的生命健康所必须的措施。只要这些措施的实施方式，不在情形相同的成员之间构成任意或不合理的歧视，或对国际贸易构成变相的限制。协议第2条基本权利与义务第3款规定：各成员方应不确保其动植物卫生检疫措施不在情形相同或情形相似的成员之间，包括在成员自己境内和其他成员领土之间构成任意或不合理的歧视。动植物卫生检疫措施的实施，不应对国际贸易构成变相的限制。非歧视原则没有在(sPs协定》的文本中以专章专节的形式规定，它散见于某些条款中，但是它的原则性地位是毋庸置疑的。此项原则在WTO体制下占有重要的地位。在国际贸易中，贸易壁垒阻止了国际贸易自由化的发展，而食品贸易占国际贸易非常大的比重，所以在食品贸易领域实现非歧视原则有着重要的意义，它将大大推动贸易自由化的发展。

　　三、我国实施《sPs协定》存在的问题及对策

　　我国食品安全立法方面存在着不协调的情况——内内矛盾。由于我国关于食品贸易的法律法规制定的时间不同，制定的主体也不同，导致了法律法规之问出现了衔接不上的问题。例如：《国境卫生检疫法》第21条规定：当事人对国境卫生检疫机关给予的罚款决定不服的，可以在接到通知之日起15日内，向当地人民法院起诉。《进出境动植物检疫法》第44条规定：当事人对动植物检疫机关的处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向做出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日之内直接向人民法院起诉。复议机关应当在接到复议申请之日起六十日之内做出复议决定。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。复议机关逾期不做出复议决定的，当事人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院起诉。《商品检验法》规定的是：必须先申请行政复议，对复议决定不服的，才能向人民法院起诉。比较i个法律的规定，我们可以明显看出其矛盾之处。《国境卫生检疫法》规定得是直接提起行政诉讼，《进出境动植物检疫法》规定得是复议选择型的，《商品检验法》规定得是复议前置型的。像这样法律法规规定之间存在矛盾的问题还有，所以立法协调工作应该被重视起来。

　　我国国内食品安全立法与国际相关规制存在着不协调的情况——内外矛盾。我国现有的食品安全立法主要有：1997年的《动植物检疫法实施条例》，1996年的《农业生物基因工程安全管理实施办法》，1995年的《食品卫生法》，1993年的《基因工程安全管理办法》，1992年的《商品检验法实施条例》，1991年的《动植物检疫法》，1989年的《进出口商品检验法》等。我们对其进行分析可以得出这样的结论，这些法律法规的制定和颁布的时间是比较早的。现在，我国已是世界贸易组织成员国，新的情况不断出现，而我国现有的法律法规很难适应这样的情况。特别是与发达国家相比较，不论是在立法技术、立法内容上，还是在技术法规、检验管理措施、标准认定、认证制度等方面，都还存在着相当大的差距。鉴于以上问题，笔者建议：第一，我国立法部门应将多部法律、法规进行协调。可以考虑将关于(sPs协定》的相关措施规定在一部法律当中，这是一个比较长远的计划。但是现在，至少应该对相关的不协调的法律、法规进行修改，使得形成一个统一的体系。经各方努力，国务院法制办公室已制订了《食品安全法》(草案)。根据十一届全国人大常委会第二次委员长会议的决定，全国人大常委会办公厅四月二十日已向社会全文公布了食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。我们期待它将来发挥重要的作用。第二，我国应该积极参加国际相关组织活动，参与相关法规、标准的制定。因为(sPs协定》没有自己的制定技术标准的组织，在技术上依靠其他相关国际组织。所以，我国应积极参与CAC(我国已经是其成员国)、国际植物保证公约组织(IPPC)、国际兽疫局(O IE)、国际标准化组织(ISO)、世界卫生组织(wH0)、国际计量局(BIDM)等组织的活动，特别是参与国际性法规的研究和制定的活动。这样才能更好地争取自己的利益。我国不仅要积极参与相关国际组织的有关标准体系的讨论与制定，更重要的是要将这些国际性的标准引入到国内的立法中来，引进、研究、吸收相关的国际标准。另外，应当合理利用我国是发展中国家的地位，根据我国国内实际情况和发展水平，逐渐确认和完善国际上通行的标准，逐步完善我国的相关法律制度。
 

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