关于我国构建巨灾保险法律制度的必要性探讨

建立和完善巨灾保险法律制度，是有效应对我国巨灾风险的需要；是组织全社会力量抗灾、救灾的需要；是构建社会主义和谐社会的需要；是克服传统保险法局限性、更好地发挥保险业功能的需要。随着经济和社会的发展，探索和制定适合我国国情的巨灾保险法律制度，为现实所必要且必需。

　　近几年，我国重大自然灾害频发，仅2008年南方雪灾和汶川地震就令我国遭受巨大的人员伤亡和财产损失，人民群众的心灵遭受极大创伤，单靠财政拨款和民间赈灾捐款等传统救济方式已无法满足现实需要。面对巨型灾害造成的大规模损害，传统保险法的运作机制也无法有效应对。巨灾保险是转移、分散巨灾风险的重要措施之一。

　　它既能保障大灾之后人们生活的安定，减轻国家因救灾可能出现的财政负担，又能为灾后重建筹措资金，保证国家经济建设不受影响。我国很早便开展了如地震保险、农业保险等巨灾保险业务，但由于缺少巨灾保险法律法规做支撑，导致我国巨灾保险制度严重缺失。按照法治国家的要求，参考国外巨灾保险发展的经验，我国巨灾保险制度的建立和完善必须以完备的巨灾保险法律制度为基础。巨灾保险法律制度为巨灾保险制度的建立提供法律依据，使巨灾保险有法可依，更为巨灾保险的开展提供法律保障，使巨灾保险能够依法治理。随着经济和社会的发展，特别是在汶川地震之后，探索和制定适合我国国情的巨灾保险法律制度，为现实所必要且必需。

　　一、建立和完善巨灾保险法律制度，是有效应对我国巨灾风险的需要

　　我国巨型灾害种类多、破坏力大、发生频率高、波及范围广、生命和财产损失极为严重。近年来，我国巨灾波及范围和经济损失呈不断扩大的趋势。1998年特大洪灾，全国共有29个省(区、市)受灾。农田受灾面积2229万公顷，直接经济损失2551亿元。2008年年初的冰雪凝冻灾害影响到湖北、湖南、安徽、江西等15省(区、市)128．21万平方公里的国土面积，受灾人口到7786余万人，直接经济损失15l6．5亿元。2008年5月12日四川汶川发生8．0级特大强地震。此次大地震是新中国建国以来最严重的灾难之一，其地震强度和烈度超过1976年的唐山大地震，受灾面积超过l0万平方公里，主要涉及四川、甘肃、陕西、重庆等省市。截至2008年8月底，地震共造成87000余人死亡、失踪，直接经济损失845l亿余元。震后，我国积极组织抗震救灾。截止当年9月，共投入资金760亿余元。Ll与此同时，截至2008年8月底，我国保险业共接到客户报案l2．4万件，主动联系客户14．9万件。已初步核查25．9万件，有效赔案18．1万件，已赔付保险金6．1亿元。

　　从国外巨灾保险法律制度的发展来看，日本于1966年颁布了《地震保险法》，美国于1973年通过《国家洪水保险法》，-3法国于1982年通过了《自然灾害保险补偿法》，u4这些国家都将巨灾保险的发展模式、保险人和被保险人的权利义务等在上述法律中加以明确，从而在分散巨灾风险方面发挥了极大作用。我国虽然于1995年颁布了《保险法》，但这只是一部规范商业保险的法律，对应属于政策性保险的巨灾保险并未有具体的规定。而出于对风险抵御能力的考虑，我国绝大多数保险公司均将地震作为订立财产保险合同的免责条款。这也造成应急为先、民间救助为主、保险赔偿最为落后的巨灾保障机制现状。保险业在抗震救灾中尚不能发挥强有力的作用，我国仍然要承担最沉重的资金包袱，这无疑制约了国家各项建设社会财富积累和人民生活水平的总体提升。因此，保险业资深人士、法学界专家学者纷纷呼吁我国尽快在法律层面出台巨灾保险相关条文规定，从国家政策的高度对巨灾保险的诞生和运作予以支持和保护。
二、建立和完善巨灾保险法律制度，是组织全社会力量抗灾、救灾。构建社会主义和谐社会的需要

　　当前我国的巨灾处置主要是三个层次：一是以国家财政为背景的援助和重建体系；二是以保险公司为主体经营的商业保险经济补偿体系；三是民政部门和社会群团组织主导的慈善和公益体系。而这三个层次之间又是十分不平衡的。长期以来社会大众已经习惯于依赖动员、援助、重建以及社会救济体系，市场主体在这一领域并没有获得良好的激励机制。在灾害频发的情况下，国家通过立法程序，以法律条文的形式规范确定巨灾保险制度及其运作，发挥和保险业合力用于灾后重建，已成为大势所趋。巨灾保险法律法规将成为新时期更好地应对严重自然灾害、提高防灾救灾能力、提升灾难危机管理水平的需要。在国家防灾减灾法律体系中，巨灾保险法法律制度无疑是非常重要的一环，显然将成为以《突发事件应对法》等法律为框架的我国救灾法律体系中，规范巨灾保险建立、运行、管理的重要法律。

　　同时，2008年上半年时间间隔不长的两次巨灾的发生，使个人、家庭、企业和社会付出了惨痛的代价，社会对巨灾风险的意识势必会有明显的提高，对承保巨灾的保险产品需求也将会有一个显著的增长。因而，建立巨灾风险保障体系，也是保障和服务民生、促进社会主义和谐社会建设的迫切要求。保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，与和谐社会建设的目标具有内在的一致性。通过建立和完善巨灾保险法律制度，对巨灾保险制度加以确定和保障，使广大人民群众遭受巨灾损失后能够及时得到经济补偿，保障社会正常的生产生活秩序不被重大意外的风险事件打断和破坏，这既是重视和保障民生的本质要求，也是服务和谐社会建设的职责所在。

　　三、建立和完善巨灾保险法律制度，是克服传统保险法局限性、更好地发挥保险业功能的需要

　　“5·12”汶川特大地震发生后，国内各保险公司纷纷建立绿色通道，第一时间处理灾区保险理赔事宜。然而，由于地震在大多数财险险种中属于除外责任，企业财产保险和家庭财产保险通常不对地震造成的损失进行赔付，即使运用通融赔付原则，赔偿金额相对巨额损失仍是十分有限。

　　保险公司的赔付和巨灾引发的实际损失之间的强烈落差，归根结底是由传统保险法的局限性所决定的。巨型灾害并不符合传统保险法的承保要件，因而不能被纳入其调整范围。首先，巨型灾害所具有的不可完全预测和计算性特征，造成保险法不能依靠经验统计数据，无法应对巨灾的风险特征。其次，巨灾的危害性大、波及面广，对于风险发生地这一特定地区而言，巨灾的发生将带来普遍性的损害。再者，传统商业保险运作模式无力应对巨型灾害的巨额性和波及性。同一区域普通的房屋、汽车等财产保险的损失是分散的，风险分布是均匀的；而地震会造成受灾地区民众的财产同时受到损害，风险是集中的。保险公司会遇到承保之后多年未出险，但却可能要一次性承担巨额赔偿的情况。巨灾保险的高风险、低收益，极易使保险公司处于独自化解风险，承担巨额损失而导致公司偿付能力困难甚至破产的绝境。这也是我国绝大多保险公司在权衡利弊后望而却步的原因。因而在我国，海啸、地震和飓风等自然灾害目前还没有正式列入保险责任范围内，各商业保险公司对于之采取“谨慎”的承保态度，多数自然灾害只能作为企业财产保险的附加险，不得作为主险单独承保。一旦巨灾风险发生，保险公司只能发挥有限的作用，大部分人员和财产损失只能由和社会来承担。

　　建立和完善巨灾保险法律制度，是有效应对我国巨灾风险的迫切需要，也是克服传统保险法的局限性，更好地发挥保险业功能和作用的需要。由于我国保险业起步晚，基础薄弱，覆盖面窄，功能和作用发挥不充分，保险业仍然处于发展的初级阶段。特别是由于没有建立巨灾保险制度，商业保险在补偿巨灾风险损失方面发挥的作用还很不充分。建立和完善巨灾保险法律制度，进而在有效防范风险的前提下，加快建立健全巨灾风险管理体系，有利于扩大保险的覆盖面，使保险业更好地发挥服务经济社会发展和保障民生的作用。
 

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