诉权保障与当事人适格之扩张

在诉权保障宪法化、国际化的趋势下，我国现行当事人适格制度与 现代 司法理念显得格格不入。为此，有必要对作为问题症结的当事人适格予以扩张并赋予其法定效力。将诉的利益作为当事人适格的衡量标准，可以同时满足私益诉讼与公益诉讼中当事人适格扩张之需要。
　　关键词：诉权保障，当事人适格，诉的利益
　　2003年11月，诉讼法学界前辈学者江伟教授与其博士生孙邦清在全国诉讼法年会上提交了第一部民事诉讼法修改建议稿草稿，揭开了我国民事诉讼法修改的序幕。同年12月，民事诉讼法的修订被正式列入第十届全国人大常委会的立法规划。近年来，学界对民事诉讼法修改的理论与实践问题进行了深入的探讨，取得了丰硕的成果，全面修订民事诉讼法的时机已经成熟。如何适应社会需求、加强对当事人诉权的保障是民事诉讼法修改面临的重大挑战。一、诉权保障与民事诉讼法的修改
　　在法治社会中，国家权力分立为立法权、行政权和司法权，其中司法权具有独立的地位。基于立法权代表民意的有限性和行政权膨胀的事实，司法权最重要的功能之一便是保障公民的权利和自由不受违宪行为、违法或不当行政行为的侵害。在此意义上，我们甚至可以说，司法权是公民的权力，司法制度及司法程序是为了公民而设置，而不是为国家以及法官设置的。因此，在法治社会里，为了实现运用司法权抑制立法权和行政机关对公民权利侵害之目的，赋予公民诉权，使其能够接近、利用司法制度，就成为贯彻法治的基础条件。[1]但是，由于我国法制建设中长期存在“重实体、轻程序”的倾向，对诉权的保护不够重视，导致现行民事诉讼法在诉权保障以及相关的配套制度设计上存在重大缺失。随着诉权理论研究的深入及人们权利意识的增强，扩张当事人适格范围、加强诉权保障的呼声日渐高涨。
　　（一）诉权的现代转型与接近正义运动的兴起
　　在传统理论上，通常将民事诉权区分为程序意义的诉权和实体意义的诉权。程序意义的诉权是指当事人享有程序法上的救济权利，有权向法院起诉，请求保护自己的权利或在诉讼中进行辩解等；实体意义上的诉权是指原告向法院提出实体上的要求的权利和被告可以通过法院反驳原告请求和反诉的权利。实体意义诉权的实现，必须依靠程序意义上的诉权。[2]
　　“二战”以后，日本学者根据宪法关于“任何人在法院接受审判的权利不得剥夺”的规定 发展 了宪法诉权说。该学说将宪法上所规定的公法性质的人民享有接受审判的权利与诉权相结合，主张应将宪法上所保障的诉讼受益权引进诉权理论。此时，民事诉权已超越了单纯的诉讼法意义而实现了向宪法诉权的转型。传统的诉权概念也逐渐被裁判请求权、诉诸司法权、程序保障请求权、接近正义权、接近司法权等现代话语所取代。由此，诉权的现代转型首先表现为许多国家确认接受司法裁判权是人民享有的一项由宪法保障的基本权利，诉权保护呈现宪法化的趋势。诉权的现代转型还表现为许多国际法文件对当事人的诉权保障作了明确规定。例如，1966年《公民权利和 政治 权利国际公约》将“受公正审判的权利”（righttoafairtrial）作为民主法治社会中公民所享有的一项基本人权。诉权保障的国际化趋势正是在这种大背景下产生的。[3]
　　在20世纪，各法治国家围绕着怎样更好地保障社会成员利用司法的权利，进行了持续的努力，迄今已经历了三个阶段的改革，被称之为“三次浪潮”。对于很多贫困者而言，知识欠缺和不能负担为解决纷争、寻求个人应得利益及援助所需费用构成其接近司法的巨大障碍。在接近正义运动的第一阶段（始于20世纪70年代），通过创立和完善 法律 咨询以及法律援助制度等与诉讼制度紧密相关的周边制度，为当事人提供接近司法的途径和保障。就我国的具体情况而言，诉讼费用过高以及费用分担不合理是制约当事人充分行使诉权的重要因素。有鉴于此，江伟教授主持的《民事诉讼法》修改建议稿（第三稿）（下文简称为“建议稿”）在“诉讼费用”一章中，采取一定的措施来减轻当事人的负担。例如，降低诉讼费用的征收比例；规定适用简易程序、小额程序以及当事人达成调解协议的案件，诉讼费用减半征收；为 经济 上确有困难的当事人提供诉讼救助。[4]
　　接近正义运动的第二个阶段主要关注于为消费者、残疾人、环境污染受害者等弱势群体的扩散性利益提供司法上的保护。这一运动改变了传统的诉讼模式，出现了新型的民事诉讼，起诉者往往超越现有法律所设定的封闭性的利益保护框架提出新的利益主张，而且，原告往往不仅主张自己的利益，而且还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的、片断性利益的侵害。[5]很难想象，按照传统的利害关系当事人理论，在当事人不具有法定权益的情况下，这些利益主体也可以成为民事诉讼的当事人，并且最终成为适格当事人。以环境纠纷为例，环境权益所指向的对象大多为公共物品，如大气、河流、土地等，这些物品往往产权不明确，形体上难以分割和分离，消费时又不具备专有性和排他性。[6]当这些公共物品受到破坏时，哪些人可以对此主张权利以及权利受侵害的程度和范围有多大等问题，都很难加以明确。在此情况下，如果仍然苛求原告享有法律所明确规定的权利，而且还必须是实体法律关系的当事人，那么，争议主体将根本无法获得诉讼主体资格，其利益也无法获得保护。这就对现行当事人适格理论提出了挑战。
　　从救济途径的角度来看，接近正义运动的第一次浪潮和第二次浪潮具有一个共同的基本特征，即试图通过改革司法机制，减少乃至消除公民在寻求司法救济方面的障碍。然而，实践表明，仅仅通过司法体制内的改革未能实现接近正义的目标，诉讼成本高昂、诉讼迟延以及诉讼结果不确定等对接近司法造成的障碍并没有从根本上得到纠正。在此情况下，许多西方国家掀起了第三波接近正义运动，即将正义与司法（法院）区分开来，重新理解和解释正义的内涵，使公民有机会获得具体而符合实际的正义，即纠纷解决的权利。这一运动试图构建诉讼外争端解决机制（ADR），以此实现接近正义的目标。[7]在司法资源短缺、诉讼成本不断攀升而国家又不可能提供充足的法律援助的情况下，替代性纠纷解决机制在一定程度上弥补了司法的不足，并且有效地缓解了司法的压力，使有限的司法资源能够被那些真正需要它的人们所利用。并且，诉讼外纠纷解决机制与诉讼之间存在一定意义上的“竞争”关系。如果诉讼外纠纷解决机制比诉讼成本更低或者更有利于实现当事人的目的，有理性的当事人就会倾向于选择诉讼外纠纷解决方式。法院出于防止诉讼费流失的目的就有可能提高其“服务”的质量。从这个角度来说，完善的诉讼外纠纷解决机制可以从另一个向度保护当事人的诉权。
　　（二）当事人制度与程序诉权保障之冲突及其矫正
　　《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”（在理论上一般称之为“直接利害关系人”原则），换言之，只有民事实体法律关系的主体才能成为民事诉讼的当事人，如果起诉不符合该条件，法院将不予受理或者予以驳回。这种在审查起诉阶段就进行实体审查的做法否定了当事人本应具有的诉讼法上的独立意义，使当事人问题成为超越程序的一个实体问题，并且与保障诉权的理念产生了冲突。由于程序意义的诉权是指当事人享有程序法上的救济权利，且该权利的享有并不以当事人享有实体意义上的诉权为前提，因此，起诉条件应当是程序性要求而不应当是实体性要求。这就要求在理论上重新定位当事人的概念，将其从实体依附地位中脱离出来，成为独立的程序当事人。
　　所谓程序当事人，是指在民事诉讼中，一切以自己的名义起诉和应诉，请求法院保护其民事权利和法律关系的人及其相对方，不论他是否与所主张的利益有关，也不论他所主张的利益是否得到法律的承认。这近似于奥特卡（Oetker）等首创的“形式当事人”概念，即将诉讼当事人概念与实体上系争权利关系的主体分离开，不以实体法为标准来判断谁是案件中的当事人。把当事人界定为程序当事人的意义在于划清当事人的程序因素与实体因素的不同意义，对实体法律关系实现普遍的救济。在诉权上升为宪法诉权与基本人权的背景下，任何民事法律关系的主体都应享有诉权保障，所以任何民事主体都可以成为民事诉讼当事人，并且在民事主体起诉、应诉之时，程序法即认定其当事人地位，以避免起诉之时法院对案件进行实体审查。
　　（三）当事人适格制度与实体诉权保障之冲突及其矫正
　　程序当事人理念的确立使得当事人概念与当事人适格概念之间的区别得以明确：当事人指的就是程序上的当事人，即谁提起诉讼，向谁提起诉讼请求；当事人适格则是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。但在我国过去的民事诉讼立法和实践中，当事人与适格当事人之间的不同规定性没有得到明确的区分，当事人这一概念往往被理解为适格当事人，当事人理论常常被混同为当事人适格理论。《民事诉讼法》第108条规定的实质就是把当事人等同于适格当事人来定义的。这使得前述规定所确立的直接利害关系原则既是当事人制度的核心内容，又是当事人适格的衡量标准。由于当事人适格是诉权的要件之一，具体而言，是当事人有效行使实体意义上的诉权并胜诉的前提要件。因此，不恰当的当事人适格之衡量标准同样会对诉权保障构成阻碍。
　　随着社会的飞速发展，超越法定权益范畴的新型利益（包括私益和公益）层出不穷，由于成文法的局限性，新出现的利益类型无法及时被纳入到现有法律的保护框架内。当围绕上述新型利益产生纠纷时，尽管依照程序当事人的理念，利益主张者可以作为当事人被纳入到诉讼中来。但由于直接利害关系人原则要求正当当事人应当是实体法律关系的真正权利人和义务人，在新型利益尚未得到实体法确认的情况下，利益主体就无法成为适格当事人，实体意义上的诉权也就无从实现，更无法获得胜诉判决。然而，应当意识到，在日新月异的现代社会，已经不可能期待现有的实体法能够囊括全部有必要通过法律予以保护的利益，在基于诉讼利益就可以请求司法救济的情况下，不能否定某个利益主体提起司法救济的正当性。这就需要通过司法活动肯定当事人正当的利益新主张，从而达到司法创设权利的目的。有鉴于此，有必要对当事人适格的衡量标准进行扩张。
　　二、当事人适格之法理
　　作为民事诉讼法上的一个概念，适格当事人是沟通实体实施权与诉讼程序权的一个桥梁。对于如何判断程序当事人是否属于适格当事人（包括适格原告或适格被告），诉讼法的适格理论发展过程中存在两种衡量标准。
　　（一）以管理权为基础的诉讼实施权标准
　　传统的诉讼实施权理论起源于德国，它以管理权为基础，确立了适格当事人的一般标准。该理论将作为适格当事人所需要具备的一般实体要件抽象出来，称为诉讼实施权。到了德国普通法末期，诉讼实施权概念就专门用于第三人对于他人实体法上的权利或法律关系有权进行诉讼的场合，并用它作为确定法律关系外的第三人能够成为适格当事人的标准。
　　在民事诉讼中，只要系争权利或法律关系的主体具有诉讼实施权，即属于当事人适格，包括与具体案件有实体法律上的利害关系，具有“实体的诉讼权能”的人，以及为保护他人利益而具有“程序的诉讼权能”的人，后者是对实体法上的利害关系人的范围予以扩大解释的结果，包括失踪人财产代管人、破产管理人、遗嘱执行人等。从原告角度看，诉讼实施权是指对有关诉讼标的有诉权而提起诉讼，并进而又实施其他诉讼行为的权能，具有诉讼实施权能的原告为适格原告；从被告角度看，诉讼实施权是指对原告就诉讼标的起诉有应诉的权能，具有诉讼实施权能的被告为适格被告。
　　以管理权为基础的诉讼实施权标准，把民事权利和请求法院审判的权利统一起来，把诉讼程序以外的权利同要求保护这种权利的权利联系起来，达到民事权利和判决确认的统一。这在民事诉讼仅仅只是实体法的附庸的时代，是可行且有效的，然而，随着时代的发展，这种标准逐渐显示出其局限性。因为在这种标准下，那些对他人之间的法律关系没有权利和义务，但又提起确认诉讼或代表受害的群体提起代表人诉讼的第三人被排除在适格当事人的范围之外，由此导致大量的诉讼包括将来给付之诉、确认之诉等诉讼形式被拒之法院门外。可以说管理权或处分权是给付之诉当事人适格的基础，但是，很难说它是形成之诉当事人适格的基础，更不是确认之诉当事人适格的基础。再如诉讼担当、群体诉讼等情形，就很难以传统的当事人适格理论来解释。于是，诉讼法适格理论体系在诉讼实施权标准的基础上发展出了诉的利益标准。
　　（二）诉的利益标准
　　所谓诉的利益，“乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的，它是原告所主张的利益（原告认为这种利益存在而作出主张）面临危险和不安时，为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”[8]诉的利益包括个人利益和公共利益、物质利益和精神利益。诉的利益学说与管理权学说的不同之处在于，诉的利益的存在并不以起诉者享有法律预先设定的权利为前提。即使当事人对请求法院承认和保护的权利没有管理权或处分权，但只要有诉的利益，仍然可被认为是适格当事人，可以进行实体权利生成的事实举证和抗辩。[9]有的学者甚至认为，诉的利益是启动权利主张、进入诉讼审判过程的关键，也是通过诉讼审判而创制实体法规范这一过程的重要开端。因为在没有明确的实体法规范可寻、当事人却提出权利主张的情况下，在起诉时承认原告有诉的利益，就为法院通过个案审判创制实体规范提供了条件。[10]由此可见，以诉的利益作为适格当事人的衡量标准无疑为当事人适格之扩张提供了可能性。当然，在不同类型的诉讼案件中，当事人适格扩张的条件和程度都是有所不同的，下文试分述之。
　　三、私益诉讼与当事人适格之扩张
　　私益诉讼的对象是以私人权益为中心的私人之间的纠纷，也就是我们通常所说的“传统”诉讼的范畴。当我们论及当事人适格之扩张这个主题时，往往是从公益诉讼等“新型”诉讼的视角出发的。但事实上，即便是“传统”的私益诉讼同样面临着当事人适格扩张的问题。
　　我国作为传统的大陆法系国家，采取的是“规范出发型”的民事诉讼模式，法院从民事实体法出发判断争议的法定权利是否存在。然而，成文法具有不周延性、滞后性等局限，无法涵盖一切社会生活，也无法及时跟上社会的变迁。因此，这种“权利先于救济”（有法定的权利才有相应的救济）诉讼模式的局限性随着社会生活的日益复杂和变化加速而显露出来。这是因为随着民事、经济纠纷，尤其是确认之诉和形成之诉的数量的增加，而未到期的给付之诉也越来越多地得到承认，纠纷类型越来越复杂，当新的权利主张出现时，由于其体现的利益往往超越了个人可以处分的财产利益的范围，法律对这些应予以保护的权利类型并没有预先设定，如果固守传统诉讼形态下诉权专属于“直接利害关系人”的思维定势，那些依公平原则本应获得救济的事件就得不到救济。
　　新的法治理念认为，司法审判不应仅具有发现法的功能，还应具有生成法的功能。如果在起诉时承认原告有诉的利益，就为法院通过个案审判创制实体规范提供了条件。因为从诉的利益这一概念发挥作用的途径来看，显然它体现了裁判者运用自由裁量权在司法裁判供给对象这一问题上所进行的利益衡量。并且，这里所设定的利益框架不仅仅局限于制定法所界定的利益保护范围，而是一个以现有法律所设定的利益为中心、以社会需求为基线向外辐射的一个多元利益格局。在这种格局下，一方面法官须在既定的法律规则框架内寻求当事人所主张的权利依据。另一方面，法官又可以通过能动性司法，在社会出现新的需求而现有的实体法出现“权利空白”状况时，在利益衡量的基础之上运用解释运动来扩充诉讼程序的“张口”，赋予主体以新类型的诉权，使得社会当中出现的新型的、必须予以保护但暂时未被现行实体法认可的利益（即“形成中的权利”）能够进入诉讼程序，从而达到司法创设权利这样一种效果。[11]比如，日本就成功地通过司法实践确认了“日照权”这样的新型权利；在我国法无明文规定的情况下，司法实践将隐私权作为名誉权的组成部分从而对名誉权作了扩张解释。据此，当事人在无法定权益的情况下仍然可以成为适格当事人。
　　四、公益诉讼与当事人适格之扩张
　　（一）当事人适格扩张的理论
　　出路 科学 技术的发达、大规模的开发与建设、大量生产大量消费的生产和流通体制形成等变化，在给生活带来了更多财富和更大方便的同时，也引起了严重的环境污染和消费者权益的侵害等问题，这就要求在社会利益和代价的再分配上进行微妙的调整。法院审判就是这种调整的重要一环。在这样的背景下，出现了新型的民事诉讼，这种诉讼的对象不是以私人权益为中心的私人之间的纠纷。诉讼所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局。比如，在环境侵害领域、消费者权益保护领域以及证券纠纷领域等涉及集团性侵害的案件中都存在着主体形式多位导致实质缺位的情形。在此类诉讼中，尽管按照传统的直接利害关系原则，也会存在适格的当事人，但是他们往往由于各种原因不能或不愿提起诉讼。例如，在集团性侵害案件中，虽然多数人的利益同时受到了侵犯，但对于每个人来说，这种损害并不是很严重。也许有些人认为“个别地”寻求法律救济没有意义。或者，没有足够的资金提出诉讼……另外，如果侵害涉及到极为复杂的事实关系或有关法律极为难理解，为了获得救济要花费比自己所要求的高得不相称的费用（包括把原告们组织起来的交涉费用），都会使一些潜在的原告失去提起诉讼的兴趣。于是，可能产生下述结果，即市民日渐被暴露在集团性侵害之下，势单力孤的市民对于这些侵害却没有足够的金钱或地位向司法机关提起诉讼。
　　与此同时，热心公益的团体或个人却常常向法庭提出超越起诉者个人利益的问题，原告起诉的基础并不在于自己的某种权利受到侵害或是胁迫（或者，即便存在着个体性的利益损害，也是微不足道的），而在于希望保护因私人或机关的违法作为而受损的公众的利益。在这样的案件中，法院往往会根据直接利害关系原则，以原告不适格为由拒绝受理。然而，应当意识到，在涉及集团性侵害的领域，诉讼的功能不应仅仅局限于对可识别的受害人进行事后救济，而应当更多地承担起事先预防和遏制集团性侵害的功能。因此，在上述领域，如果能够对原告资格予以适当地扩张，那么，既可达到与保障那些无力进行诉讼的市民之诉权一样的效果，又可以促进公共利益的实现。有鉴于此，相对于私益诉讼，在公益诉讼领域有必要对当事人适格作进一步实质性的扩张，即如果确实是出于执行公务或者保护公共利益的需要，应当允许具有公共精神的个人或者组织诉诸法院和保护集团利益，即使其权益并未受到直接侵害。[12]
　　在当事人适格理论发展过程中，一种产生影响力的观点认为，过去考察当事人适格的基础只是从实体权利的方面入手，而没有考虑到当事人适格的基础的诉讼特征；现在对当事人适格基础的认识与过去有所不同，现在人们更积极地考虑，对于群体性诉讼，谁作为当事人最为合适，最合适的人就应该是适格的当事人。如果现在当事人适格的理论排除这一最合适的当事人，说明当事人适格理论存在问题。尤其是一些为他人利益而进行的客观诉讼中，以实体管理权、处分权来解释当事人是否适格显然是陈旧的。由于各种类型的诉之间存在着法律属性的差异，由此必然需要依据它们各自特征来确定它们各自的当事人适格问题。[13]基于这一理论，日本学者提出“纠纷管理权说”，意在突出当事人应当具有围绕着某一问题积极地进行交涉和有效地进行诉讼的实际能力。如前所述，在很多场合，存在真实的、可识别的权利受侵害者，而他们却出于各种正当或不正当的考虑，不愿或不能提起诉讼。而出于利用诉讼促进公益的目的，我们有理由认为，在这些情况，起诉权不应该是被垄断的，应该赋予其他一些恰当的人以诉权。并且，如果能够保证那些真正的受侵害者的受司法救济权等正当权益不会因此而受到损害的话，那么这样的诉权配置方式，从某种意义上可达到类似于帕累托最优的效果。
　　所以，当诉的利益成为司法救济的对象时，为保护和救济因违法行为受到侵害或威胁性损害的公众利益， 法律 有必要在一些特殊的领域赋予较为广泛的主体（比如，特定国家机关、社会公益团体、甚至个人）以“诉的利益”。由于各种类型的诉之间存在着法律属性的差异，由此必然需要依据它们各自特征来确定它们各自的当事人适格问题。[15]因此，当事人所主张的诉的利益能否得到法院裁判的承认并获得判决的效力，有赖于法院审理过程中双方的事实举证和抗辩，有赖于法院对双方所代表的社会群体利益的冲突和再分配问题进行权衡。通过认可诉的利益，实体性利益也将作为法律保护的利益获得一定的权利性。这样，在传统理论下不能成为“适格”的“当事人”也可通过司法判决获得他所希望的救济结果。
　　值得注意的是，本文所涉及的公益诉讼之诉的利益，并不局限于民事实体法规定的利益，而应当涵盖宪法和其他部门法赋予法律主体的权益，尤其是宪法所保障的诉讼权、自由权、财产权、平等权和生存权等基本权利，这其中既包括 经济 利益，也包括非经济利益。
　　（三）当事人适格扩张的制度出路
　　在公益诉讼案件中，当事人适格扩张的结果是允许并非直接利害关系人的特定国家机关、社会团体、甚至是公民向法院提出公益诉讼。从制度设计的角度出发，目前最具代表性、最具有可行性的制度借鉴是分别发轫于美国和德国的集团诉讼以及团体诉讼。那么，如何选择使用这两种方式来构建我国的公益诉讼当事人制度呢？我们不妨从我国现实国情以及诉讼可行性角度进行权衡。
　　1.集团诉讼之分析
　　集团诉讼最大的特点是，在集团性侵害的情况下，可以使数量众多且较为分散的小额受害者也有可能得到救济。在传统的诉讼制度下，由每个孤立的受害者人单独就自己所受的损失提起诉讼是得不偿失的。而承认了集团诉讼，受害者之中不论是谁都可以代表全体受害者提起诉讼，并要求赔偿整体上所遭受的损失。这样，诉讼标的金额成为巨额，当事者（包括律师）就有足够的动力来进行诉讼。但由于我国公民的权利意识尚处于起步阶段，维权热情不高，传统“息讼”、“厌讼”的思想根深蒂固，因此面对与自己无直接利害关系或自己所受损失较为微小的公共侵害事件，更多的人选择隐忍和退让。集团诉讼的意义并非在于作为审理的事由本身，而是在于其围绕正当程序展开的对正义的伸张，在于其实现公共政策目的的现实功能。所以，国民的法益意识，以及社会个体成员在立法与决策程序中作为社会整体利益代表的先天性缺陷使得集团诉讼难以在我国发挥出最大化的效能。
　　2.团体诉讼之分析
　　团体诉讼是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。团体诉讼的判决是针对该团体以及被告作出的，有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。但这一受托的团体一般无权行使损害赔偿请求权，而只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。损害赔偿之诉可由被害人自行提起。但该类团体可以接受其成员授予的“诉讼实施权”，例如消费者权益保护团体可以依任意的诉讼担当，从消费者个人那里获得授权，以团体自己的名义提起损害赔偿诉讼。由此可见，团体诉讼在本质上是一种诉讼信托制度。
　　援用诉讼信托制度的目的是为实现当事人适格扩张后的当事人职业化。之所以赋予特定国家机关和具有公益性质的社会团体以诉讼信托主体的资格，是因为，依系统 科学 的等级层次原理，具有一定共同性的社会个体成员的利益经一定利益集团进行反复的整合，是一种最为合理的利益整合机制。社会团体作为一定利益整合的产物，具有相当的代表性，受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出，而且其还具备参与相关活动的动力、能力、精力和信息。将诉权直接赋予这类以某一群体利益为动因的社会团体，可以使其从本团体所代表的群体利益角度进行积极参与。而国家作为各种利益集团多重整合形成的社会整体利益的代表，由其特设机关提起诉讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。
　　总之，由这些职业性团体充当公益诉讼的适格当事人，可以有效解决卷入纠纷的当事人人数众多和个人起诉“搭便车”等问题，并能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。
　　3.制度选择的简要思路
　　经过上述权衡之后，我们发现，将公益诉讼适格当事人资格以诉讼信托的形式赋予职业性团体，将更有利于对公益的保护。但这并不否定职业性团体之外的公民仍然可以处在适格当事人的扩张范围之内，只是他们属于隐性适格当事人。当职业性诉讼信托主体未积极响应社会公益之需求展开行动时，作为个体的公民应当有权为与其处于同一利益阶层的全体成员之利益直接向法院提起诉讼，成为显性的适格当事人。而此时采用的便是集团诉讼的模式。这在原理上类似于美国的“私人总检察长”理论，即在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官员，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼。同时国会也可以制定法律授权私人或私人团体以主张公共利益的名义，对官吏的违法行为提起诉讼，尽管他与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系。这时，得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。
　　综上，我们认为，借鉴团体诉讼模式，建立诉讼信托制度，并辅之以集团诉讼制度，将是构建我国公益诉讼当事人制度的最为现实与合理的选择。
　　五、当事人适格之扩张的界限
　　为了实现有限的司法资源的恰当分配，对于哪些人可以获得原告资格必须有一定的限制。若一概承认起诉者具有原告资格，当事人适格理论所起到的隔离排除功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以负荷，其自身的功能也会发生异化。[16]通过诉的利益对当事人适格要件的扩张必须受到下述因素的限制：
　　（一）起诉者是否可以成为诉的利益的恰当代表
　　如果允许一个仅仅是多管闲事的人成为适格当事人，就很难期待在诉讼中能够出现铿锵有力的辩论和对称的对抗，在这种情况下，即便是正当的利益诉求也可能因为原告举证不力等原因而败诉。关于这个问题一般从以下几个方面予以考虑：
　　1.起诉者的身份。在以促进公益为目的而提起的诉讼中，美国的做法是，原则上肯定环保团体的功能，对其组织与运作不积极进行干预，环保团体不必经过认可或考核来决定其是否可提起民众诉讼，即使松散型的环境团体也可成为诉讼主体。一般来说，在实践中，法院比较容易认可那些态度温和、行事理性以及在全国性范围或地区性范围有较大影响力、或有较好声誉的公益团体的原告资格。而那些极端的反 现代 化、反 工业 化的鼓吹团体则一般不会被法院认可。法国的做法是，认为需要考虑环保团体水平和能力的差异，如不进行管制任由其提起诉讼，将来会导致滥用公民诉讼制度，因此应建立认可制度，对环保团体从以下几个方面进行考核如环保团体成立的宗旨、成立的年限、代表性质等，非经考核认可不得作为公民诉讼的主体。[17]
　　2.起诉者的目的。在有些诉讼中，起诉者会假借公益的名义而企试图达到个人的不当目的。比如，商业竞争者仅仅出于打击对手的目的而主张对方对环境造成侵害。这需要法官结合具体情况进行判断。
　　3.是否有充分的证据表明起诉者将会在诉讼中为促进其所主张的利益而采取足够有力地行动（从美国的经验来看，起诉者通常表明其某一美学或休闲娱乐利益受到侵害。尽管从一定意义上来说，这是微不足道的利益损害，但起诉者试图借此表明自己的个体性利益与公共利益存在着共同体关系，从而促使法官在利益代表判断问题上形成对己方有利的判断），或者是否存在一些负面的迹象表明起诉者将不会尽力。
　　4.在一些为他人利益而进行的诉讼中，必须要保证认可起诉者的正当当事人资格不会导致真实权利人的合法权益受到不正当地损害。在德国的立法中，也体现出类似地考虑，德国于1965年修改《防止不正当竞争法》，赋予行业外部的消费者团体提起诉讼请求发布禁止令状的权利。1976年的《普通交易约款法》（AGBG）也把针对使用违法约款行为的禁止令状请求权赋予了消费者团体。但这些法律规定的都是禁止令状请求权，而没有承认团体的损害赔偿请求权。一般来说，如果消费者团体通过团体诉讼获得了法院对某种行为发布禁止令状的判决，则消费者全体都可以享受到事前防止侵害的利益。《普通交易约款法》就规定，如果在公司与消费者的交易中公司方面使用已经由判决禁止的约款，只要消费者援引该判决进行抗辩，则这项约款将被宣布为当然无效。这一规定实际上把禁止令状的效力向有利于消费者的方向进行了片面的扩张。
　　（二）起诉者与被控违法行为之间是否存在着最低限度的利害关系
　　比如，从美国公民诉讼制度的情况来看，虽然法院对当事人适格作了相当大幅度的扩张，但这并不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。作为公民的起诉者至少应当展示其美学或者休闲娱乐利益或者任何其他可识别的利益受到环境侵害行为侵害的事实；而作为环境保护团体的起诉者至少应该通过展示其成员的任何可识别的利益遭受到环境侵害行为侵害的事实来表明其与环境侵害行为之间存在着最低限度的联系，并藉此获得诉讼主体资格。

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