中国特色协商民主制度

一、明确协商民主是人民政协主要特征的重要意义

　　协商民主理论是人民政协理论的重要组成部分，对人民政协事业的发展具有基础性、支撑性的作用。深刻认识、理解、把握和实践这一理论具有重要而深远的意义。

　　第一，把人民政协作为我国民主政治发展的一种制度安排，上升到国家制度的层面来认识，表明我们党对人民政协历史地位的认识达到了新的高度。人民政协从成立起，就既是最广泛的统一战线组织，又是实现我国人民民主的一种重要形式，发挥着团结和民主两方面的作用。但长期以来，人民政协民主的功能没有得到充分发挥，原因在于对人民政协民主功能的理解仅仅停留在作风民主的认识上，停留在统战工作的层面上。当然，统战中也包含着民主，但民主首先是国家制度，是一种政治体制。发挥人民政协在民主方面的功能，首先需要从国家制度的角度明确人民政协在我国政治体制中的地位，人民政协与政治体制其他部分的关系。

　　改革开放以来，人民政协作为与我国基本政治制度相联系的一种国家民主形式的共识逐步明晰起来。

　　198x年，制定了《关于坚持和完善中国领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出多党合作和政治协商制度是我国的一项基本的政治制度，并对多党合作和政治协商的内容和方式作了明确规定；1982年宪法和1993年宪法修正案规定“中国领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”；1997年，十五大将这一制度列入了中国在社会主义初级阶段的基本纲领。据此，1994年通过的政协章程修正案对人民政协性质的表述，在“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”后，增加了“是中国领导的多党合作和政治协商的重要机构”；2004年，政协章程又增加了“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。

　　2006年，颁布的《关于加强人民政协工作的意见》中明确提出“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”因此，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”这就从国家政治体制的角度明确了人民政协在我国社会主义民主政治建设中的地位。同时，《意见》中把协商与选举并列为“我国社会主义民主的两种重要形式，”与我国实行的“两会制”政治体制基本架构相对应，更进一步表明了以协商民主为主要特征的人民政协是与我国基本政治制度相联系的一种国家民主形式。我国人民民主在政治体制上的一个突出特点，就是既有通过选举产生的人民行使国家权力的机关——人民代表大会，又有通过协商产生的各党派、团体和各族各界代表人士发扬民主的重要形式——人民政协。因此，人民政协是我国政治制度的重要组成部分。我们常说没有民主就没有社会主义，我们可以进一步说，人民政协既要高举团结的旗帜，更要发挥民主的功能。没有人民政协的协商民主形式，也就没有社会主义。将人民政协的历史地位上升到发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的总体布局的层面，上升到国家制度的层面，表明我们党对人民政协历史地位的认识不断深化、不断走向科学化的过程。

　　第二，把协商民主作为我国政治文明建设的一种实现形式，上升到与人大选举民主并存的角度来把握，表明我们党对人民政协历史作用的认识达到了新境界。《关于加强人民政协工作的意见》中关于协商民主的论述，是相对于选举民主并作为我国社会主义民主两种重要形式之一讲的。在中国，无论选举民主还是协商民主，都有较为成型和完善的政治架构作为制度支撑，即人民代表大会制度和政治协商制度；无论选举民主还是协商民主，对保证人民当家作主、实现我国政治生活的民主化都具有不可替代的作用。因此，两种民主形式，从制度层面是平行的，从操作层面是平等的，从效果层面是同等的。协商民主形式与选举民主形式相互补充、相辅相成，有机地统一于科学民主的决策机制之中，只强调任何一种民主形式都是有缺憾的。选举民主是民主政治的基本要求，是体现人民当家作主、掌管国家权力的根本保证，没有广泛的选举就没有民主。协商民主有助于克服投票表决的局限性，有助于在更大的范围上、更深的层次上、更真实的含义上实现人民的民主权利。可以说，人民政协的特点和优势与协商民主一脉相承。人民政协囊括各个党派、各个团体，各个民族、各个宗教、各个界别等方方面面的代表人物，充分体现着协商民主范围广泛性的特点；人民政协坚持广泛发扬民主，让各方面充分表达意愿和诉求并形成共识，充分体现着协商民主过程公正性的特点；人民政协兼顾各方面利益，既可以从主流意见，也可以从非主流意见乃至反对意见中集思广益对决策进行论证，从而增强民意表达的真实性、有效性和科学性，充分体现着协商民主意见真实性的特点；人民政协就某一决策进行公开协商，对参加协商者形成一定的约束力，使决策者真正听到代表群体（或阶层）利益的、公正的意见和建议，充分体现着协商式民主公开性的特点。因此，同等看待这两种民主形式的作用和功能，不简单地给这两种民主形式划分高低，不人为地对这两种民主形式区别对待，是我们党在政治文明建设方面深入贯彻科学发展观的重要体现。将政协的协商民主形式的作用上升到这样的高度，是胡锦涛同志为核心的党对我国民主政治建设的重要贡献。

　　第三，把选举民主和协商民主作为提高民主实现程度的重要手段，上升到与民主本质一样的深度来重视，表明我们党领导的民主政治建设进入到精细化、实质性发展的新阶段。我们知道，民主的本质指的是民主的阶级属性，民主所代表和反映的哪个阶级的利益和要求，是民主的质的规定性。民主的实现程度是指民主的原则和精神转化为实践的程度、状况和水平，是民主的量的规定性。在民主实践中，民主本质的转变和民主实现程度的发展并不一定是同步的。社会主义民主的本质必须通过一系列制度、体制、机构和程序体现出来。如同经济增长需要建设一样，民主发展同样需要建设。建设需要手段，手段正确，民主的实现幅度就大，实现程度就高。经验表明，在制度本质已确定的情况下，程序、方法、手段的选择就具有决定性的作用。只有民主价值和制度的安排，没有程序和手段的设计，民主的发展必然是在低水平上徘徊，难以进入良性发展的轨道。

　　从这个意义上说，《意见》中两种民主形式的提出，科学地解决了社会主义民主内容与形式相统一的问题，将我国民主政治建设引入到完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的微观层面，进入到精细化、实质性发展的新阶段。这是胡锦涛同志为核心的党探索社会主义民主实现形式，创造性地发展马克思主义民主理论的一个重要成果，标志着新世纪、新阶段我们党对执政规律和社会主义发展规律认识的进一步深化，对于切实推进我国社会主义民主政治具有至关重要的意义。

　　二、逐步完善人民政协的协商民主形式

　　完善人民政协的协商民主形式，要做的工作很多，当前最重要的是把两个5号文件的精神落实到位，特别要在为协商民主的运行建立一套强有力的制度化、规范化和程序化的保障机制方面有所创造。因此，可以考虑在以下几个方面完善、创新思路。

　　第一，制定法律法规，实现协商民主机制的制度化。人民政协制度法制化是政治体制改革的重要一环。可考虑在条件成熟的情况下，即在协商的制度化、规范化、程序化建设臻于完善的基础上，适时将其成果通过人大立法的形式上升为法律法规，使政协的协商民主不仅具有政策依据，更具有法律依据，使所有社会阶层都能及时整合到协商民主的制度框架中来，使所有协商主体都在法律的框架内完成协商的过程，实现我国协商民主的有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。达到此种状态，说明我们的政治发展已经达致文明的程度。大家可能注意到，《意见》中没有提到法制化问题，这并不等于忽略法制化建设，恰恰说明，法制化建设需要条件。协商民主虽然是我国基本政治制度的组成部分，但是，它的完善仍然有很长的路要走。用法律来体现这个民主形式，特别是规定这种民主形式的细节方面，需要时间来验证。但是，这并不妨碍我们提出协商民主法制化建设的任务，并为实现这一目标而不懈的努力。

　　第二，完善操作规程，实现协商民主运行的规范化。在我国多党合作的制度中，政治协商存在的'突出问题是随意性较大。两个《意见》发表后，为克服和减少这种随意性提供了政策依据，但仍然需要制定具体的实施办法，使协商过程成为可量化的操作流程。在这里，程序、流程就是协商民主的生命。首先要明确协商的内容，与民主党派应根据实际情况，对哪些内容需要协商，由哪一方面、哪一层次以及通过何种形式进行协商等作出明确而具体的规定。协商前，应提前多少天通知各协商方，并提供相关资料，让协商方有充足的时间调研、讨论，从而提高协商的质量；协商中，各党派发表政见的具体程序也应有细致的规定。例如，其发表的政见必须是民主党派内部形成共识后的对策建议；协商后，执政党如何采纳协商方的重要意见和建议应有明确的规定；采纳与否的情况应作及时的反馈。应严格根据协商在决策之前的原则，使党、国家和的每一项政策建议、每一个人事安排在党委决策之前，在人大通过之前，在实施之前，都能够充分吸收民主党派、人民团体甚至于公民个人意见的备选预案。改变以往政治协商的实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法，使协商真正成为党和科学决策、民主决策系统工程中的一个链条。

　　第三、健全组织形式，实现协商民主建构的专门化。在协商民主的组织建构方面，可以考虑建立起党际协商机构、政党与人民团体协商机构和社会利益集团之间的协商机构这样三类专业化、专门化的政治协商机构。因为，随着我国经济结构的多元化，社会阶层的出现，社会利益结构的分化，充分的利益表达就需要多个组织来承担，没有哪一个组织能够保证自己作为协商的一方，可以完全公平地代表多方利益。当然，在三类机构中，与民主党派之间的政党协商应是协商民主的第一层次，和组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商是协商民主的第二个层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制，这样，各个阶层的利益更能得到充分的表达和协调。

　　第四，强化提案效力，实现人大议案与政协提案办理的统一化。如上所述，人大制度与政协制度是我国社会主义国家民主形式的重要组成部分，选举与协商是我国社会主义民主的两种重要形式。因此，人大代表与政协委员，没有高低轻重之分，他们都在以国家民主所赋予的不同的形式、不同的手段和不同的渠道参与国家决策过程。从这个意义上说，人大代表论政的议案与政协委员参政的提案一样，都是人民利益和愿望的合法表达。因此，是否可以考虑，在“两会”同时召开期间，甚至是“两会”闭会期间通过人大常委会与政x常委会，建立起通畅、便利的将政协提案转化为人大议案的机制，通过规范化的法律程序，明确政协提案转化为提交人大讨论的议案的具体形式、途径，从而使政协提案的政治效力与法律效力进一步提高

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